II SA/Gl 1031/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" w upadłości likwidacyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), art. 95a w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 z późn. zm. – dalej u.t.d.) nałożył karę pieniężną w kwocie 1000 zł, niepodając w rozstrzygnięciu adresata decyzji. Z uzasadnienia wynika, że w dniu 20 marca 2017 r. stała się ostateczna decyzja o cofnięciu licencji na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego numer [...] wydanej na wniosek A. M. - "B" z siedzibą w P. W wymaganym terminie A. M. - Firma "B", nie zwrócił dokumentu. W dniu 18 kwietnia 2017 r. zostało skutecznie doręczone Syndykowi Masy Upadłości "A" w upadłości likwidacyjnej postanowienie o wszczęciu postępowania dot. ukarania karą pieniężną w wysokości 1000 złotych. Ze złożonych wyjaśnień wynika, że przyczyną niezwrócenia licencji jest toczące się w stosunku do Firmy A. M. postępowanie upadłościowe. Syndyk porządkuje i zapoznaje się z całością obszernej dokumentacji likwidowanego przedsiębiorstwa. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta P. złożył pełnomocnik Syndyka Masy Upadłości zarzucając naruszenie: 1) art. 107 § 3 kp.a. poprzez brak w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2) art. 28 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia, kto winien być stroną niniejszego postępowania; 3) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej, a jedynie w oparciu o dowolną i niczym nieuzasadnioną interpretację przepisów, dokonaną wbrew ich oczywistej treści; 4) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy; 5) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; 6) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w rezultacie wydanie decyzji bez rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego - w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności faktycznych zgłaszanych przez strony; 7) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału we wszystkich czynnościach w sprawie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w efekcie umorzenie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., Nr [...], zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że podstawowy problem, który wymaga w sprawie wyjaśnienia, dotyczy ustalenia strony niniejszego postępowania administracyjnego, tj. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy jest nią Syndyk, czy też Upadły. W stanie faktycznym organ I instancji skierował decyzję do Syndyka Masy Upadłości A.M. Również samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono Syndykowi. W sprawie konieczne staje się uwzględnienie treści art. 144 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016, poz. 2171 ze zm. – dalej p.u.). W myśl tej regulacji, po ogłoszeniu upadłości postępowania administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu (ust. 1). Postępowania te syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (ust. 2). Również judykatura przyjmuje, że upadły nie może być stroną żadnego postępowania sądowego lub administracyjnego, dotyczącego mienia wchodzącego w skład masy upadłości. Postępowanie dotyczące nałożenia kary pieniężnej niewątpliwie dotyczy obowiązku odnoszącego się do mienia wchodzącego w skład masy upadłości. Dysponując dokumentami dotyczącymi działalności upadłego Syndyk miał zatem możliwość zwrotu dokumentu licencji. Niewykonanie tego obowiązku w terminie nie może być uzasadniane dużą liczbą istniejącej dokumentacji. W skardze na decyzję SKO pełnomocnik Syndyka Masy Upadłości zarzucił naruszenie: 1) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. 2) art. 28 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia, kto winien być stroną niniejszego postępowania; 3) art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej, a jedynie w oparciu o dowolną i niczym nieuzasadnioną interpretację przepisów, dokonaną wbrew ich oczywistej treści; 4) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy; 5) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; 6) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w rezultacie wydanie decyzji bez rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego - w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności faktycznych zgłaszanych przez strony; 7) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału we wszystkich czynnościach w sprawie; 8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.k. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, bez należytego rozpatrzenia wszystkich zarzutów formułowanych w odwołaniu, w szczególności poprzez uznanie, że syndyk był stroną postępowania, w sytuacji, w której z treści zaskarżonej decyzji wprost wynika, iż tyczyła się ona A. M. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w efekcie umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz odwołującego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], ogłoszono upadłość dłużnika A. M., prowadzącego działalność gospodarczą. Dnia [...] roku pojawił się w Monitorze Sądowym i Gospodarczym wpis o ogłoszeniu upadłości. Syndyk informował wielokrotnie Urząd Miasta P. o ogłoszeniu upadłości dłużnika. Legitymacja procesowa syndyka w danym postępowaniu administracyjnym - wywodzona z art. 144 w związku z art. 61 p.u. - jest wprost uzależniona od tego, czy przedmiot danego postępowania dotyczy masy upadłości. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Samo doręczenie syndykowi decyzji organu I instancji nie wykreowało po stronie syndyka statusu strony postępowania administracyjnego. Przedmiotowa decyzja została skierowana do A. M., nie zaś jak to błędnie ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – do syndyka masy upadłości. Kluczowe zatem dla stwierdzenia, że w danym postępowaniu czynności za upadłego dokonywać ma syndyk masy upadłości jest ustalenie, że postępowanie dotyczy masy upadłości, a więc wykazanie, że wynik postępowania mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli. W ocenie pełnomocnika, w niniejszej sprawie kolegium nie przeprowadziło w tym zakresie żadnej analizy poprzedzonej ewentualnymi czynnościami wyjaśniającymi. Przy uznaniu, że stroną jest Syndyk, winien on zostać zgodnie z procedurą zawiadomiony jako strona postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył swą wcześniejszą argumentację, nie zgadzając się z uzasadnieniem pełnomocnika Syndyka zawartego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że organ I instancji w sentencji decyzji nie przywołał w żaden precyzyjny sposób adresata decyzji, w szczególności nie doprecyzował jasno, czy chodzi o Przedsiębiorcę, czy Syndyka (zapewne miał tu wątpliwości). Zaznaczył jedynie, że "nakłada się karę pieniężną w wysokości 1000 złotych (...)". W uzasadnieniu wskazał, że "W wymaganym terminie A. M. Firma "B" nie zwrócił zezwolenia." Przywołuje jednocześnie art. 15 ust. 4 u.t.d. oraz art. 95a ust. 1 pkt 2 u.t.d., gdzie jest mowa o obowiązkach przedsiębiorcy oraz o karze nakładanej na przedsiębiorcę. W uzasadnieniu nie ma mowy o karze nakładanej na Syndyka, a dopiero pod pouczeniem zawarto adnotację, że decyzję otrzymuje Syndyk. SKO z kolei twierdzi w uzasadnieniu, że "W stanie faktycznym organ I instancji skierował decyzję do Syndyka Masy Upadłości A. M. Również samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono Syndykowi." Nie jest zatem do końca jasne, jak SKO rozumie sformułowanie, że "organ I instancji skierował decyzję do Syndyka Masy Upadłości" – czy jako uczynienie Syndyka podmiotem ukaranym przez Prezydenta Miasta (co może budzić wątpliwości, skoro decyzja organu I instancji wg powyższych uwag żadnego takiego sformułowania nie zawierała), czy może w takim rozumieniu, że "skierowano" do Syndyka jedynie egzemplarz wydanej decyzji (co faktycznie miało miejsce). Również skarżący zauważał, że "Przedmiotowa decyzja została skierowana do A. M., nie zaś jak to błędnie ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – do Syndyka masy upadłości." Kwestia ta winna być jednoznacznie przez SKO doprecyzowana i uzasadnienie decyzji nie powinno budzić wątpliwości (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Skoro SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, to należało jednoznacznie wyjaśnić, jaki podmiot został ukarany przez Prezydenta Miasta – Syndyk, czy przedsiębiorca. Odnosząc się do zarzutów skargi należy poczynić również dalsze ustalenia. Bezspornym jest, że naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wiązało się działalnością Przedsiębiorcy w upadłości likwidacyjnej, za którego działał Syndyk. Wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia tych przepisów nastąpiło po ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej Przedsiębiorcy. SKO powołało się natomiast w swym rozstrzygnięciu m. in. na art. 144 p.u. Zgodnie z jego brzmieniem "Po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowo administracyjne, dotyczące masy upadłości, mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (ust. 2). W świetle art. 61 p.u. z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. Masę upadłości definiuje się jako część majątku upadłego, który służy zaspokojeniu wierzycieli w postępowaniu upadłościowym. Masa upadłościowa nie ma osobowości prawnej ani zdolności prawnej. Masa upadłości nie jest stroną zobowiązań ani stroną procesów cywilnych, czy też postępowań administracyjnych. Właścicielem składników masy upadłości jest nadal upadły (P. Janda, Komentarz do art. 61 p.u., LEX – el.). Tzw. odpowiedzialność masy upadłości oznacza zawsze odpowiedzialność samego upadłego, co wynika z postanowień art. 372 p.u. Przy tym termin "majątek" ma w naszym systemie prawnym dwa znaczenia: szersze, obejmujące zarówno aktywa, jak i pasywa, oraz węższe, obejmujące tylko aktywa. Z uwagi na charakter masy upadłości, która ma służyć zaspokojeniu wierzycieli, w jej skład wchodzą tylko aktywa upadłego, z których pokrywane są zobowiązania (zob. P. Janda, Komentarz do art. 61 p.u., LEX – El; F. Zedler, Komentarz z 2011 r. do art. 61 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze, Lex-el.). Znaczenie ma również art. 342 p.u., który w ust. 1 stwierdza, że należności podlegające zaspokojeniu z funduszów masy upadłości dzieli się na 4 kategorie. W kategorii trzeciej, oprócz m. in. odsetek zaspokaja się także sądowe oraz administracyjne kary pieniężne. Nie powinno budzić wątpliwości, w świetle powyższych uwag, że zaliczenie do kategorii trzeciej sądowych i administracyjnych kar pieniężnych odnosi się do kar orzeczonych przed ogłoszeniem upadłości. Istnieje natomiast generalne zagadnienie, czy z masy upadłości zaspokaja się należności w stosunku do upadłego (z reguły w przypadkach, gdy jest on osobą fizyczną), powstałe po ogłoszeniu upadłości, a wynikające np. z jego czynów niedozwolonych, czy działań pociągających za sobą np. sądowe lub administracyjne kary pieniężne (zauważyć należy na tle rozpatrywanej sprawy, że kara została nałożona już w toku postępowania upadłościowego, czyli należność ta powstała właśnie po ogłoszeniu upadłości). W takich sytuacjach "ze względu na charakter spraw, o których mowa, orzeczenia sądowe albo administracyjne wydawane będą przeciwko upadłemu, a nie syndykowi, (...) należy odrzucić pogląd, że sądowe i administracyjne kary grzywny orzeczone przeciw upadłemu po ogłoszeniu upadłości są zaspokajane z masy upadłości." (tak też A. Jakubecki, Komentarz z 2011 r. do art. 342 Prawa upadłościowego i naprawczego, Lex-el., tezy 22 i 23; podobnie: W. Gewald, Komentarz do art. 342 p.u. – Lex – el.; I. Dukiel, Zgłoszenie i ustalenie wierzytelności w postępowaniu upadłościowym, Prawo Spółek, Listopad 1998 r., s. 33 i 34). Jest tak, bowiem "(...) w wyniku ogłoszenia upadłości upadły utracił z mocy samego prawa zarząd oraz możność korzystania z rozporządzania majątkiem masy upadłości, a tym samym roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone przez wierzycieli po umorzeniu lub ukończeniu postępowania upadłościowego, bądź też w czasie trwania tego postępowania, lecz tylko z majątku niewchodzącego w skład masy upadłości." (I. Dukiel, Zgłoszenie i ustalenie wierzytelności w postępowaniu upadłościowym, Prawo Spółek, Listopad 1998 r., s. 33 i 34). Nie należy przy tym zapominać, że w świetle art. 185 ust. 2 p.u. ogłoszenie upadłości nie ma wpływu na zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych upadłego. Upadły traci jedynie prawo zarządu i rozporządzania majątkiem wchodzącym w skład masy upadłości. Może natomiast swobodnie dysponować majątkiem, który do masy nie wchodzi, czyli np. wynagrodzeniem za pracę w części niepodlegającej zajęciu (por. art. 63 i n.). Zauważyć należy, że konkretyzacja wskazanej sankcji administracyjnej co do podmiotu i wysokości kary następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a zatem należy przyjąć, że bez względu na datę popełnienia naruszenia, nałożenie na podmiot obowiązku w postaci kary pieniężnej następuje z dniem wydania decyzji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż masę upadłości mogą stanowić jedynie aktywa pochodzące z majątku upadłego na dzień ogłoszenia upadłości lub nabyte w toku postępowania upadłościowego (art. 62 p.u.). Z kolei decyzja wydana w przedmiocie nałożenia kary nie przysparza masie spadkowej aktywów, przez co nie dotyczy masy upadłości (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 1032/14; wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 1095/15). W tym kontekście uzupełniająco można przywołać wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1522/13. Przedmiotem kontroli była tam ocena zasadności wymierzenia i nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorstwo komunikacyjne będące w upadłości, które zarządzane przez syndyka kontynuowało prowadzenie przewozów, na podstawie udzielonej temu przedsiębiorstwu wcześniej licencji i zezwolenia na regularne przewozy w sytuacji, kiedy przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowiły, że licencja i zezwolenie wygasają z mocy prawa w związku z postanowieniem o upadłości przedsiębiorcy. "W tych niespornych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że ocena legalności decyzji obejmuje zasadność wymierzenia i nałożenia kary pieniężnej na Spółkę w upadłości likwidacyjnej, w sytuacji dalszego prowadzenia działalności przez syndyka przez okres 3 miesięcy od ogłoszenia upadłości, polegającej na kontynuowaniu regularnych przewozów na podstawie licencji i zezwolenia udzielonych Spółce przed ogłoszeniem upadłości." Sąd uznał, że syndyk nie miał prawa korzystać z licencji i zezwolenia po ogłoszeniu upadłości spółki. Zatem, w świetle przywołanego orzeczenia, kara została mimo wszystko nałożona na przedsiębiorcę w upadłości likwidacyjnej, a nie na syndyka, mimo że w tym przypadku zaniedbanie wynikało z działań samego syndyka, a nie przedsiębiorcy przed upadłością. NSA zaakceptował więc nałożenie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym na przedsiębiorcę w upadłości likwidacyjnej, a nie syndyka. Co więcej, przepisy dotyczące nakładania kar pieniężnych mają swoją specyfikę, którą należy uwzględniać. Przede wszystkim nie podlegają wykładni rozszerzającej, muszą był interpretowane ściśle. Art. 95a u.t.d. stwierdza, że "Kto, będąc zobowiązany do zwrotu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub wypisów z tych dokumentów albo świadectwa kierowcy nie zwraca ich organowi, który ich udzielił, w terminie 14 dni od dnia, w którym odpowiednio decyzja o cofnięciu zezwolenia, licencji, o czasowym cofnięciu wypisów z licencji wspólnotowej lub o cofnięciu świadectwa kierowcy stała się ostateczna - podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł." Art. 15 ust. 4 u.t.d. wskazuje jednak, że to przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić dokumenty, o których mowa w art. 11, organowi, który udzielił licencji, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Skoro tak, to adresatem ewentualnej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej winien być przedsiębiorca w upadłości, który – jak wyżej podano – nadal posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Z kolei przepis proceduralny, jakim jest art. 144 p.u., nie może zmienić brzmienia normy materialnej, która stanowi tu podstawę nałożenia kary pieniężnej. Przepisy proceduralne mają charakter służebny wobec przepisów materialnych, nakładających określone obowiązki i sankcje, doprecyzowując ich adresatów. Wszystkie ww. uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy i weryfikując decyzję organu I instancji SKO winno mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Sąd nie przesądza treści decyzji, bowiem nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych. Należy również zadbać o udział w postępowaniu właściwego podmiotu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (270 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.