II SA/Gl 1095/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2017 r. sprzeciwu "A" S.A. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta P. na wniosek "A" S.A. z siedzibą w K. przy ul. [...] (dalej też jako skarżąca lub Spółka), zatwierdził podział nieruchomości położonej w P. o nr 1 i 2 obręb D.. W wyniku tego podziału zostało wyodrębnionych między innymi 40 działek budowlanych. W związku z powyższym, zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Po sporządzeniu operatu szacunkowego i wezwaniu Spółki do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym Burmistrz Miasta P., decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 389 175,60 zł. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zakwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu oraz wskazała na szereg uchybień proceduralnych. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło objętą odwołaniem decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazało, między innymi, że Burmistrz Miasta P. nie wykazał w sposób przekonujący okoliczności uzasadniających naliczenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczoznawca W. N. dnia [...] r. przedstawił nowy operat. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do jednej z działek stanowiącej drogę wewnętrzną, gdyż nie stwierdzono, w odniesieniu do niej, wzrostu wartości nieruchomości. Orzekając w przedmiocie opłaty adiacenckiej po raz trzeci Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił obciążającą Spółkę opłatę adiacencką na kwotę 290.100 zł, orzekając jednocześnie o rozłożeniu jej na raty. Orzeczenie to organ oparł na nowym operacie rzeczoznawcy W. N. z dnia [...] r. W następstwie wniesionego od tej decyzji przez "A" S.A. odwołania została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Wniesiona na tę decyzję SKO przez Spółkę skarga do sądu administracyjnego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 106/14. W następstwie wniesionej od tego wyroku przez "A" S.A. w K. skargi kasacyjnej został on uchylony wraz z poprzedzającymi go decyzjami organów obu instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, m.in., że "jeżeli przyczyną decyzji kasatoryjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu". Po otrzymaniu wyroku NSA oraz akt sprawy organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu T.K. przygotowanie operatu szacunkowego. Został on sporządzony dnia [...] r. W oparciu o ten operat szacunkowy Burmistrz Miasta P., decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił obciążającą "A" S.A. z siedzibą w K. opłatę adiacencką w wysokości 572.047,20 zł. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Zarzuciła w pierwszej kolejności, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., zwanej też dalej u.g.n.) poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej, pomimo, iż od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna upłynęły 3 lata oraz pomimo tego, że wzrost wartości nieruchomości w następstwie podziału nie został wykazany. Podstawy ustalenia tego wzrostu nie mógł bowiem stanowić sporządzony w sprawie operat majątkowy, z uwagi na jego daleko idącą wadliwość i w konsekwencji brak wartości dowodowej. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło objętą odwołaniem decyzję Burmistrza Miasta P. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 2 Kpa oraz art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tego orzeczenia SKO powołując się częściowo na obowiązującą od 1 września 2017 r. treść art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazało, że wartość nieruchomości "przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi". Dalej wskazało, że wolą ustawodawcy przepisy regulujące ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, o treści ustalonej ową zmianą, mają być stosowane również do spraw wszczętych przed dniem wejścia tej zmiany w życie. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że do postępowań o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe (vide: art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 20 lipca 2017 r.). Wobec powyższego zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie za nieprawidłowy należy uznać operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. K.. Dokonując wyceny wartości nieruchomości po jej podziale nie określił on jej bowiem tej wartości jako sumy wartości wydzielonych działek. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego założenie nie było sprzeczne z poprzednio obowiązującymi przepisami, jednakże obecnie jest niedopuszczalne. Wobec powyższego wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką wymaga sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co przekracza zakres postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 Kpa (w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r.) i sprawia, iż konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez Burmistrza Miasta P. art. 105 ust. 1 Kpa Kolegium stwierdziło, że jest on bezzasadny. Dnia 21 października 2015 r. wydany został bowiem w rozpoznawanej sprawie prawomocny wyrok NSA. Od tego dnia należy liczyć kolejny 3 letni termin na wydanie decyzji w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I SOK 2666/17 "bieg 3-letniego terminu przedawnienia określonego w przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n., na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) w zw. z art. 148 ust. 2 u.g.n., znajdującym odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką". Akceptując w pełni to stanowisko Kolegium dodatkowo wskazało, że odpowiada ono nadto intencjom jakie przyświecały ustawodawcy w zakresie zmian terminów naliczania opłat adiacenckich, wprowadzonych ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. W sprzeciwie do sądu administracyjnego od powyższej decyzji SKO w K. z dnia [...] r. reprezentowana przez radcę prawnego "A" S.A. w K. wniosła o jej uchylenie w całości i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa "poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] z [...] r., [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo, że do rozstrzygnięcia sprawy nie jest konieczne prowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie art. 105 § 2 Kpa w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powinna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania w całości, gdyż w związku z upływem terminu o którym mowa w ust. 98a ust. 1 u.g.n. postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stało się bezprzedmiotowe". W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji zaskarżonej. Rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z treścią art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej też dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) do postępowań o których mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy zmieniającej, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten wszedł w życie dnia 23 sierpnia 2017 r. (w związku z treścią art. 10 pkt 2 tej ustawy), a więc obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie w zakresie terminów związanych z ustalaniem opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. ma zastosowanie treść tego przepisu obowiązująca do 22 sierpnia 2017 r. W konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie decyzja podziałowa Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r., wobec niezłożenia od niej odwołania stała się ostateczna w dniu [...]. Ustalenie związanej z tą decyzją na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy opłaty adiacenckiej mogło zatem nastąpić jedynie do dnia [...] r. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 6/13 decyduje przy tym data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie po [...] r. nie istniała podstawa materialnoprawna ustalenia obciążającej skarżącą opłaty adiacenckiej. Wszczęte w tej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie nie jest bowiem kwestionowane, że trzyletni termin o jakim mowa w tym ostatnim przepisie ma charakter materialnoprawny i nie podlega ani przedłużeniu ani przywróceniu. Co prawda w niniejszej sprawie przed dniem [...] r. zostały wydane dwie ostateczne decyzje SKO, a mianowicie dnia [...] r. i [...] r. ale jako wydane na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kończyły one postępowania w sprawie. Kolejne decyzje tego organu z dnia [...] r. oraz decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie zostały zaś wydane już po upływie terminu materialnoprawnego. Sąd jednoznacznie nie podziela, opartego na wyroku NSA z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2666/12, stanowiska SKO zawartego w zaskarżonej decyzji jakoby termin przedawnienia biegł na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Powoływane w tym wyroku odesłanie do treści art. 148 ust. 2 u.g.n. nie odnosi się bowiem do terminu w jakim powinno dojść do ustalenia opłaty adiacenckiej, a jedynie do skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie, w przypadku ustalenia jej w ustawowym terminie decyzją ostateczną, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym przedmiocie Sąd podziela stanowisko zawarte w powołanym w sprzeciwie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 779/16 oraz w wyroku NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 303/17. Identyczne stanowisko zostało też zawarte w wielu innych wyrokach m.in.: w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2815/13, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 339/15 i z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 36/17, w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 581/14 i w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 207/16. Za taką interpretacją liczenia tego terminu przemawia też pośrednio kierunek nowelizacji art. 98a ust. 1 u.g.n. dokonany w/w ustawą nowelizującą z dnia 8 sierpnia 2017 r. przez zastąpienie terminu ustalenia opłaty terminem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Na gruncie niniejszej sprawy należy jednak przede wszystkim podnieść, że przed upływem trzyletniego terminu przedawnienia nie została wydana żadna decyzja ostateczna ustalająca opłatę adiacencką. Pierwszą taką decyzją była bowiem decyzja SKO w K. z dnia [...] r. (a więc wydana już po [...] r.), co uszło uwadze SKO przy podejmowaniu obecnie skarżonej decyzji. Co do przyjęcia w niniejszej sprawie przedawnienia ustalenia opłaty adiacenckiej nie może mieć istotnego znaczenia okoliczność, że do przedawnienia doszło już w dacie orzekania zarówno przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 106/14 jak i przez NSA wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14, w sytuacji gdy kwestia ta nie była w tych orzeczeniach przedmiotem rozważań i ocen, którymi organy orzekające w toku ponownego rozpatrywania sprawy oraz Sąd przy wydawaniu niniejszego wyroku byłyby związane na podstawie art. 153 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z powyższych wywodów decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n. Decyzja organu odwoławczego została wydana nadto z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Wobec wpływu terminu przedawnienia niedopuszczalne było bowiem przekazywanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem dopuszczenia dowodu z nowego operatu szacunkowego. Postępowanie administracyjne powinno bowiem ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Oznacza to, że SKO powinno wydać decyzję opartą na treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa tj. uchylić w całości objętą odwołaniem decyzję Burmistrza Miasta P. i umorzyć w całości postępowanie pierwszej instancji. Wobec powyższego skarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości na podstawie art. 151 a § 1 w zw. z art. 64 e i art. 145 § 1 pkt 1a ustawy p.p.s.a. Ponieważ, jak już wskazano, z naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n. została wydana również decyzja organu pierwszej instancji to także ona podlegała uchyleniu na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Wobec upływu terminu przedawnienia ustalenia opłaty adiacenckiej, postępowanie administracyjne w tym przedmiocie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Uzasadnia to umorzenie tego postępowania przez Sąd na podstawie art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. Orzekając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd doszedł do przekonania, że stosowanie tych przepisów w postępowaniu sądowym toczącym się w następstwie wniesienia sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, nie jest wyłączone. Wyłączone jest jedynie stosowanie art. 33 tej ustawy (zgodnie z treścią art. 64b § 3). Odmiennych wniosków nie można też wyprowadzić z treści art. 64e p.p.s.a., w sytuacji gdy, jak w niniejszej sprawie, podstawą zakwestionowania zasadności wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest jednoczesne ustalenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, którego prawidłowe zastosowanie powinno prowadzić do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Za taką interpretacją przepisów przemawia nadto zasada ekonomiki i szybkości postępowania oraz motywy jakimi kierował się prawodawca wprowadzając instytucje sprzeciwu od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, a wcześniej unormowanie zawarte w art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. Organ odwoławczy będąc zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądu, opartymi jedynie na treści art. 151a § 1 ustawy p.p.s.a. (w zw. z treścią § 3 tego artykułu), byłby zobowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Oceną taką byłby związany również sąd przy rozpoznawaniu skargi od ponownie wydanej przez organ odwoławczy decyzji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1804 ze zm.). Biorąc pod uwagę, że niniejszym wyrokiem orzeczono nie tylko o uchyleniu skarżonej decyzji ale także o uchyleniu decyzji ją poprzedzającej i o umorzeniu postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż wyrok ten może być zaskarżony na ogólnych zasadach tj. że może być od niego wniesiona skarga kasacyjna. ec