II SA/Gl 1109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" s.j. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącej Spółki od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał "A" S.j. w K. wykonanie w terminie do dnia [...] r. przesunięcia ogrodzenia działki nr 1, wykonanego od strony ulicy [...] w K., do granicy pasa drogowego. W uzasadnieniu podano, że podczas wizji potwierdzono, że część ogrodzenia działki nr 1 od strony ulicy [...] w K. usytuowane jest w pasie drogowym – powodując przyłączenie chodnika do przedmiotowej działki. Ogrodzenie wykonano samowolnie – tj. bez wymaganego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Ponieważ nie jest możliwe zalegalizowanie odcinka ogrodzenia, wykonanego w pasie drogowym, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy, postanowiono jak w sentencji. Postanowienie to, zaadresowane do "A" S.j. w K. – kierowane na ręce pełnomocnika z Kancelarii Adwokackiej w K. przy ulicy [...] , przesłane zostało na adres skarżącej Spółki, gdzie pracownik Spółki odebrał go w dniu 23 grudnia 2011 r. Pismem z dnia [...] r., pełnomocnik "A" S.j. w K., nadanym w tym dniu w urzędzie pocztowym, złożył w sprawie odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odwołaniu zarzucono niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co spowodowało wydanie błędnego i przedwczesnego rozstrzygnięcia. W ocenie Spółki nie może być mowy o zajęciu pasa drogowego, gdyż nieruchomość, na której ogrodzenie wykonano stanowi wyłączną własność strony skarżącej, a jednocześnie graniczy z nieruchomością stanowiącą wyłączną własność osób fizycznych. Nie może zatem mieć zastosowania w sprawie przywołany art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podniesiono, że w odniesieniu do tych nieruchomości nie została wydana ani doręczona decyzja wywłaszczeniowa, ani lokalizacyjna dla ewentualnej drogi publicznej. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postępowanie wyjaśniające potwierdziło, iż organ pierwszej instancji popełnił omyłkę polegającą na tym, iż przesyłkę wraz z przedmiotową decyzją, wprawdzie adresując na pełnomocnika, doręczył Spółce, mimo, iż ta reprezentowana była w sprawie przez adwokata. Przesyłka ta odebrana została przez pracownika Spółki w jej siedzibie w dniu 23 grudnia 2011 r. Zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony stanowi jego pominięcie i naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej organ stwierdził, iż w orzecznictwie sądowo- administracyjnym panuje pogląd, iż strona postępowania administracyjnego, nie będąca jego jedynym podmiotem, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron, którym decyzję doręczono. Po tym terminie stronie takiej służy prawo wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdza przywołane orzecznictwo. Organ odwoławczy po analizie akt sprawy, wskazując na treść art. 129 Kodeksu podkreślił, że odwołanie składa się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jednocześnie przyznał, że przedmiotową decyzję doręczono [...] w dniu [...] r. Wobec powyższego 14-dniowy termin do złożenia odwołania upływał w dniu 3 stycznia 2012 r., podczas gdy odwołanie Spółki zostało nadane w dniu 7 stycznia 2011 r., nie zawierając w sobie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania po terminie, bez wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia (kategoryczna treść przepisu art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zezwala na uzupełnienie w tym zakresie) powoduje, że organ zobligowany jest do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu uznawane jest za rażące naruszenie prawa procesowego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła reprezentowana przez pełnomocnika "A" S.j. w K.. Zarzucając postanowieniu naruszenie art. 129 § 2 poprzez niezasadne przyjęcie, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję została błędnie zaadresowana, wskutek czego w dniu 23 grudnia 2011 r. doręczono ją stronie skarżącej z pominięciem jej pełnomocnika. Jak zasadnie przyznał organ odwoławczy nie nastąpiło zatem jej skuteczne doręczenie (art. 40 § 1 Kodeksu). Jednak pełnomocnik, dowiedziawszy się o decyzji, wniósł odwołanie w dniu 7 stycznia 2012 r. Z argumentacją organu odwoławczego, uzasadniającą rozstrzygnięcie o uchybieniu przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania, nie sposób się zgodzić. Odnosi się ono, w ocenie strony skarżącej, do takich stanów, gdzie strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Przypadki takie należy odróżnić, gdy stronie, która od samego początku brała udział w postępowaniu, nie została doręczona prawidłowo decyzja kończącą to postępowanie. Przywołane przez organ odwoławczy orzecznictwo nie może znaleźć w sprawie zastosowania, gdyż strona brała udział w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony spowodowane zostało pomyłką organu pierwszej instancji. Biorąc zaś pod uwagę niedogodności, jakie spowodowałoby dla strony skarżącej wznowienie postępowania (chociaż z ostrożności procesowej wniosek taki został złożony) i wynikająca z tego konieczność przeprowadzenia postępowania od nowa, sytuacja taka jest nie do zaakceptowania, gdyż to strona skarżąca ponosić będzie negatywne skutki wskazanej pomyłki organu. Prowadzenie postępowania wznowieniowego jest w tej sytuacji bezcelowe i powodować będzie zbędne wydłużenie terminu jego zakończenia, czego można by uniknąć poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. W świetle powyższego postanowienie organu drugiej instancji jest bezzasadne, a wniesione przez pełnomocnika odwołanie winno być rozpatrzone w zwykłym toku instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymując skargę powtórzył argumentację w niej zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie nie jest, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem, albowiem wydane zostało z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., w którym stwierdzono, uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Wskazać trzeba, że warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia środka odwoławczego, jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność tego środka, następstwem czego jest ostateczność kwestionowanego rozstrzygnięcia. Stąd też przystępując do ewentualnego rozpatrzenia odwołania czy zażalenia, organ odwoławczy w pierwszej kolejności podejmuje czynności sprawdzające, mające na celu zbadanie czy odwołanie – zażalenie jest dopuszczalne i czy został zachowany termin do jego wniesienia. W przypadku zaś niespełnienia któregoś z warunków organ powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania lub o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...).Mając na uwadze wskazaną powyżej regulację należy uznać, że każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. W kontrolowanej sprawie z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż decyzja organu pierwszej instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., mocą której nakazano "A" S.j. w K. wykonanie w terminie do [...] r. przesunięcia ogrodzenia działki nr 1 wykonanego od strony ulicy [...] w K. doręczono skarżącej Spółce w dniu [...] r. Dodać przy tym trzeba, że pomimo, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji Spółka reprezentowana była przez fachowego pełnomocnika – to przedmiotowa decyzja, choć adresowana na tego pełnomocnika - do Kancelarii Adwokackiej, doręczona została z jego pominięciem bezpośrednio na adres Spółki. Fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi (z jego pominięciem) uznać należy za naruszenie przepisu art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że normy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, a dotyczące doręczania pism procesowych (także decyzji administracyjnych) mają chronić uczestników postępowania przed nadużyciami ze strony organów administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą one być interpretowane na niekorzyść strony, zwłaszcza w sytuacji gdy strona podejmie wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków prawidłowego doręczenia decyzji (czy odpowiednio postanowienia) powinna być rozpatrywana indywidulanie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności każdej konkretnej sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji (postanowienia), które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 21007 r. sygn. akt II GSK 268/07 czy z dnia 6 stycznia 2009 r. , sygn. akt II GSK 600/08). Wykładnia art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazująca, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej, tak, aby mnie pozbawić strony prawa do sądu. W rozpoznawanej sprawie strona nie poniosła negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z wadliwego doręczenia decyzji. Jak wynika bowiem ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., została ona odebrana bezpośrednio przez stronę skarżącą w dniu 23 grudnia 2012 r., zatem uwzględniając czternastodniowy termin do złożenia odwołania, napisanie przez pełnomocnika Spółki w dniu 7 stycznia 2013 r. odwołania i nadanie go w tym samym dniu w placówce pocztowej, należy uznać za wniesienie odwołania w ustawowym terminie (ostatni dzień terminu przypadający na dzień 6 stycznia 2013 r. był bowiem dniem ustawowo wolnym od pracy). Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, skoro pełnomocnik skarżącej Spółki brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to nawet pomimo błędnego doręczenia decyzji tego organu, nie można uznać, że Spółka nie brała udziału w postępowaniu. Dlatego też pomimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w dniu 23 grudnia 2012 r., od tej właśnie daty należy liczyć termin do złożenia przez nią odwołania i skoro w wymaganym czternastodniowym terminie, odwołanie takie zostało złożone, nie może to spowodować uznania takiego odwołania za dokonanego z uchybieniem terminu do jego złożenia. Stosownie do brzmienia art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego strona działająca przez pełnomocnika nie powinna w ogóle otrzymywać żadnych pism od organu administracji, a w szczególności, dopóki pełnomocnictwo nie zostanie cofnięte, nie powinna być adresatem żadnych decyzji czy postanowień. Jednak jeśli organ z sobie tylko znanych powodów, pomimo ustanowionego w sprawie pełnomocnika, skierował decyzję bezpośrednio do strony, a ta złożyła odwołanie w terminie (osobiście czy przez pełnomocnika) to nie sposób zaakceptować stanowiska, że wadliwe doręczenie nie wywołało żadnych skutków prawnych. Błędne jest przy tym przekonanie organu odwoławczego, że strona została pominięta w postępowaniu administracyjnym. Strona brała udział postępowaniu administracyjnym, będąc reprezentowana przez pełnomocnika, decyzja została doręczone samej stronie bezpośrednio, a strona (jej pełnomocnik) skorzystał ze swoich praw wnosząc odwołanie. W ustawowym terminie. W orzecznictwie przyjmuje się, że fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla strony skutków, stanowi naruszenie przepisu art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08 czy z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 463/08, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 639/8 czy w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009, sygn. akt CISA/Wa 1648/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 136/06 stwierdził, iż fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślić bowiem przyjdzie, że zgodnie art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi Sąd uchyla rozstrzygnięcie organu jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem podstawą uwzględnienia skargi nie jest każde naruszenie prawa, a tylko takie, które w sposób istotny wpłynęłoby na wynik sprawy. W sprawie rozpatrywanej doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącej Spółce, z pominięciem jej pełnomocnika, który brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie pociągnęło za sobą negatywnych skutków i umożliwiło stronie, mimo tego wadliwego doręczenia decyzji, wniesienie przez pełnomocnika odwołania w ustawowym terminie. Stanowisko takie zaprezentowane zostało także przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1324/12, gdzie wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. uchylono zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji nadzoru budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych, stojąc na stanowisku, że skarżąca nie uchybiła terminowi wskazanemu w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie jednak Sąd ten uznał, że w pierwszej kolejności winna zostać rozpoznana skarga na postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy.