II SA/Gl 1161/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skarg M. S. i L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o rozbiórce budowli. oddala skargi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej p.b.), po przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowieniowym na wniosek strony postępowania administracyjnego M. S., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. znak [...], nakazującej H. S., M. S. oraz L. S., rozebrać samowolnie wybudowaną wiatę zlokalizowaną na działce nr 1 w rejonie ul. [...] i [...] w R. W uzasadnieniu podano m. in., że dnia [...] r. do PINB wpłynął wniosek M. S. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wnioskodawca zażądał wznowienia postępowania powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Wskazał przy tym na nowy dowód w niniejszej sprawie w postaci aktu notarialnego z dnia [...] r., Rep. A numer [...], którego kopię załączył, na okoliczność jego treści, a zwłaszcza § 6, który stanowi, iż nabywający nieruchomość A. G. wyraził zgodę na budowę budynku gospodarczego na działce sąsiedniej ówcześnie stanowiącej własność jego siostry. Ponadto podniósł, iż decyzja nr [...] została wydana na podstawie fałszywych dowodów, tj. oświadczenia A. G. W dniu [...] r. do organu wpłynęło oświadczenie K. G.-P. w sprawie aktu notarialnego repertorium [...] z dnia [...] r., zawartego pomiędzy nią a A. G. Wskazano, iż zobowiązanie zapisane w §6 nigdy nie zostało zrealizowane. Wskazała, iż potwierdzeniem tego może być fakt, że nigdy nie występowała do Urzędu Miasta w R. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego lub jakiejkolwiek budowli. W aktach sprawy (karta 24a), znajduje się oświadczenie A. G. z dnia [...] r. o treści: "Niniejszym oświadczam, iż jako właściciel w latach [...]-[...] nieruchomości położonej przy ul. [...] w R., obejmującej działki o nr geodezyjnych 1, 2 i 3, oświadczam, iż nigdy nie udzielałem żadnym sąsiadom zgody na wznoszenie jakichkolwiek obiektów budowlanych na moich działkach." Oświadczenie zostało podpisane przez A. G., a ponadto pod jego treścią znajdują się podpisy K. G.-P. i K. P. Jednocześnie przesłuchana w charakterze świadka w dniu [...] r. K. G.-P. potwierdziła, iż oświadczenie A. G., zostało podpisane przez niego, w jej obecności oraz jej męża K. P. Zatem brak jest podstaw do uznania zarzutu wnioskodawcy M. S., jakoby pisemne oświadczenie A. G. było fałszywe. W zakresie autentyczności podpisu złożonego pod ww. oświadczeniem, również brak jest podstaw do jego kwestionowania. Organ nie ma kompetencji do takiej oceny. Sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wniósł M. S., podnosząc, iż organ pierwszej instancji powinien się odnieść do stanu zdrowia A. G. w chwili składania oświadczenia. Jego śmierć po około miesiącu od złożenia oświadczenia rodzi wątpliwości, czy oświadczenie wolne jest od wad w okolicznościach upoważnienia zawartego w § 6 aktu notarialnego z [...] roku. Nie zostało wyjaśnione, czy upoważnienie to byłoby podstawą do wydania pozwolenia na budowę za rządów ustawy z 1974 roku. W związku z powyższym organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. W razie zasiedzenia nieruchomości w porządku prawnym będzie funkcjonowała decyzja o rozbiórce, gdy osoba zobowiązana będzie właścicielem działki, na której znajduje się obiekt. Taka sytuacja może rodzić skutki odszkodowawcze. W związku z powyższym skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w zakresie zasiedzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 2 k.p.a., art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 roku, nr 38, poz. 229 z późn. zm. – dalej d.p.b.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] roku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że przywołany przez M. S. nowy dowód w sprawie, jakkolwiek był przesłanką do wznowienia postępowania, jednak nie zmienił co do zasady okoliczności sprawy w kontekście przeprowadzenia dowodu z przesłuchania K. G.-P. Nie wystąpiły także inne przesłanki uzasadniające uwzględnienie zarzutów. Odnosząc się do wniosku zawartego w odwołaniu o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania przez sąd w sprawie zasiedzenia przedmiotowej działki, organ odwoławczy uznał, iż nie jest ono dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art 97§1 pkt 4 k.p.a. Skargi na powyższą decyzję wnieśli M. S. i L. S., wnosząc o uchylenie decyzji WINB w K. wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z zawieszeniem postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy dotyczącej własności nieruchomości. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący nie negują faktu, iż obiekt wzniesiono w warunkach samowoli budowlanej przed [...] r. i że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, kiedy samowola budowlana powstała przed dniem [...]r., słusznie przyjęto, że powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Nie zgadzają się natomiast z wydanym orzeczeniem nakazu rozbiórki, jako przedwczesnym, bez zbadania wszystkich okoliczności w sprawie i wydanym z naruszeniem prawa - bez podstawy prawnej. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na podstawie art. 37 d.p.b. mógł mieć miejsce jedynie w ściśle określonych w tym przepisie sytuacjach. Jeżeli samowola budowlana nie kwalifikuje się pod któryś ze wskazanych warunków, nie może zostać nakazana jej rozbiórka. Pismem z dn. [...] r. Urząd Miejski w R. potwierdził zgodność inwestycji z planem miejscowym. Wydano orzeczenie rozbiórki opierając się na przesłance braku prawa dysponowania nieruchomością, która to nie została w ogóle w przepisie d.p.b. zawarta. Obiekt jest użytkowany od ponad 24 lat i nie odnotowano przypadku wystąpienia szkody dla mienia lub tym bardziej uszczerbku dla zdrowia lub życia użytkujących ten obiekt ludzi. Nadto w niniejszej sprawie wynik toczącego się postępowania cywilnego może mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie w sprawie legalizacji obiektu. Podkreśla się również fakt, że obiekt został zrealizowany przez poprzedniego właściciela nieruchomości, a obecni użytkownicy obiektu, nieświadomi faktu jego samowolnego wzniesienia, nabyli nieruchomość i nie mogą ponosić konsekwencji dokonanego poza ich wiedzą czynu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej (czy postanowienia). Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia ograniczone są jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a. Dodatkowe przesłanki mogą być wprowadzane tylko w drodze ustawowej. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zwężający (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 145 k.p.a., LEX-el.). Należy wyjaśnić, że w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania można wyróżnić dwa etapy. W pierwszym ustala się, czy zachodzi ustawowa przesłanka wznowienia, która uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i umożliwia ponowne rozpoznanie sprawy. Na drugim etapie – który dotyczy stricte ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy – dochodzi do wydania jednej z decyzji przewidzianych art. 151 k.p.a. Tylko w przypadku stwierdzenia - po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. - że podstawa wznowienia postępowania faktycznie zaistniała, organ wyda decyzję, w której uchyli decyzję dotychczasową i wyda w tym samym postępowaniu nową decyzję merytoryczną (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy okaże się, że przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła – uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia (wyrok NSA z 14 maja 2015 r., sygn. II GSK 644/14). Pierwszą przesłanką wznowienia jest istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Sfałszowanie dowodu musi być jednak potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Przez termin "inny organ" rozumie się jakikolwiek inny organ, któremu akty prawne powierzają wykonanie funkcji orzeczniczych w powyższym zakresie. Od tego warunku Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza dwa wyjątki. Pierwszy z nich wymieniony jest w art. 145 § 2 i dotyczy możliwości wznowienia, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Oczywistość musi więc dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Przesłanka niebezpieczeństwa lub szkody dla interesu społecznego musi być wynikiem przeprowadzonej oceny stopnia zagrożenia tych wartości. Drugi wyjątek określony jest w art. 145 § 3 i dotyczy sytuacji, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być w ogóle wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Może tu wchodzić w grę immunitet, amnestia, przedawnienie ścigania, czy karania albo abolicja (M. Jaśkowska – Komentarz do art. 145 k.p.a.). Organy słusznie wskazały, że przesłanki ww. przepisów nie zaistniały, a M. S. na rozprawie potwierdził, że "Fakt fałszywego oświadczenia A. G. nie został stwierdzony żadnym prawomocnym orzeczeniem." Nie zaistniały również przesłanki z art. 145 §2 k.p.a., gdyż przede wszystkim brak jest tu oczywistości dokonania fałszu. Przesłuchana w charakterze świadka w dniu [...] r. K. G.-P. potwierdziła wręcz, że oświadczenie A. G. zostało podpisane przez niego, w jej obecności oraz jej męża K. P., nie jest zatem fałszywe. Odnosząc się do kolejnej przesłanki wznowieniowej wskazać należy, że organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi (wyrok NSA z 12 maja 2016 r., sygn. II GSK 6/15). Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powinny przedstawiać określony stan faktyczny lub prawny, który istniał w chwili wydania decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, a mający wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2016 r., II SA/Po 473/16). Przywołany w skardze nowy dowód w sprawie, jakkolwiek był przesłanką do wznowienia postępowania, jednak nie zmienił co do zasady istotnych okoliczności faktycznych w kontekście przeprowadzenia dowodu z przesłuchania K. G.-P. w dnu [...] roku. Świadek jednoznacznie wskazała, że przywołany dowód z zapisu § 6 aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z dnia [...] roku nigdy nie został wykonany i nie powstał na jego podstawie żaden obiekt. Orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art 97 §1 pkt 4 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2723/13). Nadto Sąd Administracyjny nie ma uprawnienia, by dokonać zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy dotyczącej własności nieruchomości, jak by tego oczekiwali skarżący. Na marginesie wskazać można, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." Nie ma zatem żadnych powodów, by dokonywać interpretacji przepisów w ten sposób, by zwlekać z wydawaniem decyzji. Argumenty skargi w większej części stanowią polemikę z decyzją z [...] r., nr [...] i nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu wznowieniowym. Kwestie trybu postępowania, prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przesłanek legalizacyjnych, dopuszczenia się samowoli przez poprzedniego właściciela, itd., były brane pod uwagę przed wydaniem ww. decyzji z [...] r. Strona miała prawo odwoływać się od ww. decyzji, o czym była pouczana. Skoro brak jest spełnienia przesłanek z art. 145 §1 k.p.a., stąd brak było podstaw do ponownej weryfikacji merytorycznej decyzji nr [...]. Odnoszenie się przez WINB do kwestii wykraczających poza przesłanki wznowieniowe, jakkolwiek niezasadne, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie WSA w Gliwicach z 31 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 257/16, nie miało znaczenia w niniejszej sprawie, dotyczyło bowiem odrębnego postepowania, które było prowadzone w trybie zwyczajnym. Rozpoznanie sprawy w trybie wznowieniowym ma z kolei inny zakres i badane są inne przesłanki. Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 §1 pkt 1 i 5 k.p.a., art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.