II SA/Gl 1210/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. Z. na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 17 marca 2008 r. nr 280/XXIV/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 ust. 4 pkt 4 lit. c tiret drugie; 2. zasądza od Rady Miasta Częstochowy na rzecz skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr 280/XXIV/2008 Rady Miasta Częstochowy z dnia 17 marca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 14 maja 2008 r., nr 88, poz. 1866) uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: Sikorskiego, Bialskiej i Kujawskiej w Częstochowie (dalej m.p.z.p.). Pismem z dnia 25 września 2015 r. B. Z., działająca przez pełnomocnika, wezwała Radę Miasta Częstochowy do usunięcia naruszenia prawa i spowodowanie szybkiej zmiany w tekście planu miejscowego, o co wystąpiła w imieniu właścicieli działek o nr ew. 1 i 2, położonych w Częstochowie obręb [...], przez unieważnienie części planu, tj. tekstu zawartego w §12 ust. 4 pkt 4 lit. "c": "dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustala się nakaz realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MN/MW na podstawie jednego projektu budowlanego". Podano, że nakaz ten jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami, w szczególności z art. 6 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. – dalej u.p.z.p.). W uzasadnieniu stwierdzono, że przytoczony powyżej przepis uchwały zmusza do wykonania projektu budowlanego dla całego objętego nim terenu, nawet w sytuacji planowania zabudowy wielorodzinnej jedynie na własnym terenie. Właściciel jednej działki musiałby uzyskać uzgodnienie projektu zagospodarowania terenu dla cudzych nieruchomości oraz wykazać się tytułem do dysponowania pozostałymi nieruchomościami położonymi w obrębie obszaru objętego tym przepisem, objętymi projektem zagospodarowania całego terenu (art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Brak zgody jednego z właścicieli na zagospodarowanie jego działki zgodnie z opracowaną przez inny podmiot koncepcją pozbawia możliwości zabudowy wszystkich pozostałych, których działki znajdują się w tym samym obszarze. Naruszenia w zakresie art. 6 ust. 2 oraz art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, skutkujących nieważnością uchwały w tej części. Wobec powyższego wezwano do usunięcia naruszenia prawa przez wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu zawartego w § 12 ust. 4 pkt 4 lit. "c" uchwały nr 280/XXIV/2008 z dnia 17 marca 2008 r. W odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, udzielonej w dniu [...] r. przez Przewodniczącego Rady Miasta Częstochowy, podano – załączając stanowisko Zastępcy Prezydenta Miasta Częstochowy – że zgodnie z zapisem § 12 ust. 4 pkt 4 lit. c) tiret 2 przedmiotowego planu wprowadzono dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nakaz realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MN/MW na podstawie jednego projektu budowlanego. Zapis ten nie został zakwestionowany przez Wojewodę, oceniającego zgodność ustaleń planu z przepisami prawa po jego uchwaleniu. Ponadto analogiczny zapis, zawarty w innych planach miejscowych uchwalonych przez Radę Miasta Częstochowy w podobnym czasie, również nie został podważony przez Wojewodę, a jeden z tych zapisów, który stał się przedmiotem kontroli sądowej, uznany został za uprawniony i uzasadniony, a skarga - oddalona (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 902/08). Na chwilę obecną w wyniku zmiany linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego, która zaszła w ostatnich latach, uznano te same zapisy za nieprawidłowe, a w konsekwencji - zaczęto eliminować je z obrotu prawnego. Kierując się zasadą równego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnym stanie faktycznym i prawnym, w związku z aktualnym orzecznictwem, wniosek uznany został za merytorycznie uzasadniony, co zostało przedstawione Wzywającemu w piśmie z dnia [...] r. Co do terminu zmiany planu stwierdza się, że zgodnie z przepisem art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalone. Należy zatem stwierdzić, że wykreślenie przywołanego w wezwaniu zapisu planu jest uzasadnione, wymaga jednak przeprowadzenia pełnej procedury planistycznej. Natomiast, z uwagi na to, że uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta Częstochowy zobligowała Prezydenta do podjęcia prac planistycznych na obszarach wskazanych w załączniku do tej uchwały zgodnie z ustalonym harmonogramem, przystąpienie do omawianej zmiany planu w roku bieżącym nie jest już możliwe. Ta informacja również została zawarta w piśmie z dnia 25 września 2015 r. Skargę na uchwałę nr 280/XXIV/2008 Rady Miasta Częstochowy z dnia 17 marca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: Sikorskiego, Bialskiej i Kujawskiej w Częstochowie złożył pełnomocnik B. Z., w części obejmującej § 12 ust. 4 pkt 4 lit. c tiret drugie Uchwały. Na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – dalej u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 12 ust. 4 pkt 4 lit. c tiret drugie uchwały oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 i art. 15 u.p.z.p., poprzez bezprawne ograniczenie, na mocy § 12 ust. 4 pkt 4 lit. c tiret drugie uchwały, możliwości zagospodarowania i kształtowania zabudowy w obrębie terenu oznaczonego symbolem MN/MW polegającego na wprowadzeniu dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nakazu realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MN/MW na podstawie jednego projektu budowlanego. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości gruntowej, stanowiącej część terenu objętego Planem oznaczonego symbolem MN/MW, składającej się z działki nr 2 (księga wieczysta nr [...]). Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 4 lit. a uchwały, przeznaczeniem podstawowym terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzirmej oznaczonego symbolem MN/MW jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową towarzyszącą oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W myśl § 12 ust. 4 pkt 4 lit. c tiret drugie Uchwały, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustala się nakaz realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MN/MW na podstawie jednego projektu budowlanego. W granicach terenu oznaczonego w Planie symbolem MN/MW, znajduje się wiele nieruchomości gruntowych, stanowiących własność różnych podmiotów (w tym również nieruchomość będąca własnością Skarżącej). W konsekwencji, § 12 ust. 4 pkt 4 lit. c tiret drugie Uchwały skutkuje brakiem możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości i uzależnia to zagospodarowanie od jednomyślności właścicieli wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie MN/MW. W praktyce § 12 ust. 4 pkt 4 lit. c tiret drugie Uchwały stanowi przepis wymuszający na właścicielach zbycie nieruchomości na rzecz jednego inwestora, pod jego rządami poszczególni właściciele nie mają bowiem żadnej możliwości indywidualnego zagospodarowania swoich gruntów. Jednocześnie § 12 ust. 4 pkt 4 lit. c tiret drugie Uchwały, niezależnie od tego, iż narusza istotę prawa własności, narusza kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę, w zakresie, w którym przesądza, że projekt budowlany powinien obejmować w całości teren oznaczony symbolem MN/MW. Dodano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było bezskuteczne, co uzasadnia wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Rady Miasta Częstochowy zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano m. in., że zdaniem Rady Miasta przytoczone przez skarżącą zarzuty nie znajdują uzasadnienia prawnego. Zgodnie z przepisem art. 6 ust.1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). W planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W tych ramach każdy, mający tytuł prawny do terenu objętego planem miejscowym, ma prawo do jego zagospodarowania, zgodnie z ustalonymi w planie warunkami zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub interesu osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z tej regulacji wynika, że nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności ustalenie w planie miejscowym takiego sposobu zagospodarowania terenu, który nie odpowiada oczekiwaniom i interesom osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, położonej w obszarze objętym planem w sytuacji, gdy plan został przygotowany i uchwalony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o planowaniu. W trakcie trwania procedury planistycznej nie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania omawianego planu. Powyższe stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/Gl 902/08. Wobec powyższego w opisanej sprawie stanowisko Rady Miasta znajduje uzasadnienie. Nikt z właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach opisanego planu zagospodarowania, a także organ nadzoru nie kwestionował przyjętych w § 12 planu, rozwiązań. Fakt, że plan zawierający sporne rozstrzygnięcia został uchwalony w 2008 r., może uzasadniać podjęcie czynności planistycznych zmierzających do dostosowania go do aktualnych praktyk orzeczniczych oraz potrzeb potencjalnych inwestorów. Czynności te jednak wymagają przeprowadzenia pełnej procedury planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Skarga w sprawie niniejszej została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z cytowanego przepisu wynika, iż autor skargi musi wskazać istnienie związku pomiędzy kwestionowaną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną i wykazać, że uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną. W niniejszej sprawie powyższa przesłanka formalna została spełniona, bowiem skarżąca jest właścicielką nieruchomości, której dotyczy zaskarżony przepis uchwały, przez co wpływa on na jej uprawnienia właścicielskie oraz obowiązki. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku aktów innych niż decyzja, postanowienie albo inny akt lub czynność, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 powołany przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji przyjąć należy, iż z dniem doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna biec termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. Termin ten staje się bezprzedmiotowy, gdy przed jego upływem organ udzieli odpowiedzi na wezwanie, w przeciwnym razie biegnie on nieprzerwanie od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, pismem z dnia 25 września 2015 r., działając przez pełnomocnika, wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego, stanowiącej obecnie przedmiot skargi. W tej sytuacji obowiązkiem organu wykonawczego, do którego wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia, było przekazanie tego wezwania Radzie Miasta, celem zajęcia stanowiska w odniesieniu do sformułowanych w wezwaniu zarzutów. Tymczasem została udzielona odpowiedź na wezwanie do naruszenia prawa (pismem z [...]r.) przez Przewodniczącego Rady Miasta Częstochowy, w której załączono stanowisko Zastępcy Prezydenta Miasta Częstochowy. Sam fakt, iż Prezydent Miasta, jako organ wykonawczy, kieruje sprawami bieżącymi gminy i reprezentują ją na zewnątrz nie upoważnia, bez stanowiska Rady Miasta – adresata wezwania do usunięcia naruszenia – do udzielenia odpowiedzi autorowi wezwania (tak wyrok WSA w Gliwicach z 30 marca 2009 r., II SA/Gl 902/08. Zatem odpowiedzi udzielono bez uzyskania stanowiska Rady Miasta. Stąd termin do wniesienia skargi do Sądu nie mógł być liczony od dnia doręczenia powyższej odpowiedzi lecz od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia. Skarga została zatem wniesiona w ustawowym terminie. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą jej §12 wprowadza "Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, zasad ich zagospodarowania oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". W ust. 1 pkt 3 stwierdza się, że symbole MN/MW dotyczą "terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej." §12 ust. 4 pkt 4 lit. c) tiret drugie z kolei wprowadza zasady zagospodarowania terenu: "- dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustala się nakaz realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MN/MW na podstawie jednego projektu budowlanego." Oznacza to, że właściciele nieruchomości znajdujących się na tym obszarze mogą realizować zamierzenia inwestycyjnie jedynie działając wspólnie, gdyż pozwolenie na budowę może być wydane na podstawie jednego projektu budowlanego obejmującego cały obszar, a więc po wykazaniu, że inwestor (inwestorzy) dysponują prawem do nieruchomości znajdujących się na tym obszarze. Tym samym właściciele nieruchomości zostali pozbawieni możliwości indywidualnego zagospodarowania ich działek. To, że gmina dysponuje samodzielnością w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy), nie oznacza, iż posiada w tym zakresie władzę absolutną. Granice ingerencji gminy w prawo własności wyznaczają ograniczenia określone w szczególności w Konstytucji RP oraz w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja w konstytucje chronione prawo własności może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach, w oparciu o zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Analizowany przepis zaskarżonej uchwały wprowadza nazbyt daleko idące ograniczenia prawa własności w zakresie zabudowy, może bowiem prowadzić do faktycznego wyłączenia nieruchomości z zabudowy. Uzyskanie efektu w postaci ukształtowania zabudowy o jednolitym charakterze na określonym obszarze nie wymaga nałożenia na właścicieli odrębnych nieruchomości znajdujących się na tym obszarze obowiązku realizowania zabudowy na podstawie jednego projektu budowlanego. Gmina, aby osiągnąć zamierzony cel, może wybrać środki mniej uciążliwe dla jednostki, jak szczegółowe wytyczne dotyczące warunków zabudowy tego obszaru w zakresie wyglądu i parametrów obiektów (tak wyrok NSA z 27 marca 2014 r., II OSK 3004/13). Dodatkowo następuje tu nieuzasadniona ingerencja w odrębne regulacje z zakresu Prawa budowlanego, dotyczące projektu budowlanego i jego wymagań, poprzez zmuszanie właścicieli różnych nieruchomości do przedkładanie jednego projektu (zob. art. 34 p.b., art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 4 p.b.). W przywołanym wyroku w sprawie sygn. II OSK 3004/13, NSA stwierdził dodatkowo, że w takim przypadku, jak w niniejszej sprawie, nie ma potrzeby, by stwierdzać nieważność całego planu miejscowego, stąd wystarczające było zakwestionowanie go w wyżej wskazanej części (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 marca 2014 r., sygn. II SA/Gl 1087/13). Zatem wprowadzenie nakazu realizowania zabudowy na podstawie jednego projektu budowlanego obejmującego dany obszar obejmujący wiele nieruchomości o zróżnicowanej strukturze właścicielskiej prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności i narusza tym samym art. 7, 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także zasady sporządzania planu miejscowego, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprzeczność wskazanej regulacji z przepisami prawa dostrzegalna była również w odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, udzielonej przez Przewodniczącego Rady Miasta Częstochowy i w jej załączniku – w stanowisku Zastępcy Prezydenta Miasta Częstochowy. Stwierdzono tam jednak brak możliwości przeprowadzenia pełnej procedury planistycznej w najbliższym okresie, prowadzącej do doprowadzenia planu do stanu zgodności z prawem. Z tych też względów kwestionowana uchwała w części określonej wyrokiem podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.