II SA/Gl 1226/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 22 grudnia 2017 r. nr 729.XLVIII.2017 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Częstochowy uchwałą Nr 729.XLVIII.2017 z dnia 22 grudnia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2018 r., poz. 85), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 – dalej u.s.g.) oraz art. 12 pkt 8 lit. a i in. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1684 – dalej: u.s.p.), ustaliła zasady gospodarowania nieruchomościami miasta Częstochowy w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (§ 1). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 6). Na ww. uchwałę skargę złożył Wojewoda Śląski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: u.g.n.). W uzasadnieniu podano m. in., że Rada Miasta przyjęła § 5 ust. 1 i ust. 2 Zasad, w brzmieniu: "1. Wyraża się zgodę na dzierżawę nieruchomości miasta i odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas oznaczony do 6 lat, jeżeli oddanie w dzierżawę następuje: (...). 2. Wyraża się zgodę na dzierżawę nieruchomości miasta i odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas nieoznaczony, jeżeli oddanie w dzierżawę następuje: (...)". Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Powyższe oznacza, że co do zasady nieruchomości wydzierżawiane i wynajmowane są w trybie przetargowym, a wyjątkowo, za zgodą rady gminy, można odstąpić od tego obowiązku. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga jednak indywidualnej zgody właściwego organu. Zatem zastąpienie indywidualnej zgody Rady Miasta na dokonanie określonej czynności prawnej wobec konkretnej nieruchomości z pominięciem trybu przetargowego przepisem powszechnie obowiązującym, przewidującym generalną zgodę, prowadzi do wyzbycia się ww. kompetencji Rady, naruszając prawo. Rada Miasta Częstochowy przekroczyła granice delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanej uchwały. Dodatkowo, w treści § 5 ust. 1 Zasad w zdaniu wprowadzającym Rada Miasta wyraziła zgodę na zawarcie umów dzierżawy na czas oznaczony do 6 lat. Użycie wskazanej regulacji przez Radę powoduje, że może ona obejmować umowy dzierżawy o różnym okresie obowiązywania, a przy tym może obejmować również umowy krótkoterminowe, przykładowo zawierane na 1 miesiąc, 6 miesięcy, 1 rok czy 3 lata – co do których art. 37 ust. 4 u.g.n. nie ma zastosowania. Tym samym wyrażanie zgody przez Radę Miasta w takich przypadkach – tak jak ma to miejsce w przedmiotowej uchwale – jest bezprzedmiotowe. Wreszcie w § 5 ust. 1 pkt 6 Zasad Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, jeżeli oddanie w dzierżawę następuje m. in. na rzecz organizacji pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. Już jednak ustawodawca w art. 37 ust. 4a pkt 1 lit. a u.g.n. postanowił, że umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawiera się w drodze bezprzetargowej na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta nie jest upoważniona do regulowania ponownie ww. kwestii w przedmiotowej uchwale. Oznacza to, że ww. przepis Załącznika do uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 37 ust. 4a pkt 1 lit. a u.g.n. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie. Podano m. in., że uchwała została opracowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, poza przypadkiem dzierżawy na rzecz organizacji pożytku publicznego. Wobec uchwały w odpowiednim czasie nie wszczęto postępowania nadzorczego, a zatem nie było przesłanek do zmiany jej treści. Nie została również zaskarżona do sądu administracyjnego. Przepisy prawa nie nakładają obowiązku, a jedynie możliwość uchwalenia zasad gospodarowania nieruchomościami. Racjonalny ustawodawca, dając możliwość ustanowienia aktu prawa miejscowego, miał na celu odciążenie rady miasta w sprawach mniejszej wagi (jednocześnie jednolicie to regulując w zakresach rodzajowych). Od 2017 r. zostały dokonane na podstawie zaskarżonej uchwały także czynności prawne o nieodwracalnych skutkach prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16). Art. 94 ust. 1 u.s.g. z kolei stanowi, że "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego." W przedmiotowej sprawie organ nadzoru z przyczyn bliżej niedookreślonych nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarga jest uzasadniona, choć dziwić może początkowe uznanie, że uchwała jest zgodna z prawem i zakwestionowanie jej dopiero po wielu latach funkcjonowania w obrocie prawnym (po interwencji NIK). W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Powyższe prowadzi do wniosku, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (np. wyrok NSA z dnia 13 września 2024 r., I OSK 1783/21). Jednym z kanonów tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 283 – dalej: ZTP), w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Tymczasem zaskarżoną uchwałą doszło do nieznajdującej oparcia w delegacji ustawowej ingerencji w ustawową zasadę, wynikającą z art. 37 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którą zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Zastąpienie indywidualnej zgody Rady Miasta na dokonanie określonej czynności prawnej wobec konkretnej nieruchomości z pominięciem trybu przetargowego przepisem powszechnie obowiązującym, przewidującym generalną zgodę, prowadzi do wyzbycia się ustawowej kompetencji Rady, naruszając prawo. Akt niższego rzędu nie może modyfikować regulacji nadrzędnych. W § 5 ust. 1 pkt 6 ww. Zasad Rada Miasta wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, jeżeli oddanie w dzierżawę następuje m. in. na rzecz organizacji pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności tego rodzaju. Już jednak ustawodawca w art. 37 ust. 4a u.g.n. (w brzmieniu adekwatnym do daty podjęcia kontrolowanej uchwały) postanowił, że umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego lub użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe. Tym samym Rada Miasta nie była upoważniona do regulowania ponownie ww. kwestii w przedmiotowej uchwale. Faktem jest również, że w treści § 5 ust. 1 Zasad Rada Miasta wyraziła zgodę na zawarcie umów dzierżawy "na czas oznaczony do 6 lat". Taka regulacja może obejmować umowy dzierżawy o różnym okresie obowiązywania, także krótkoterminowe, do 3 lat, co do których art. 37 ust. 4 u.g.n. nie ma zastosowania. Tym samym wyrażanie zgody przez Radę Miasta w takich przypadkach – tak jak ma to miejsce w przedmiotowej uchwale – jest bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, z powodu zaistniałych istotnych naruszeń prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skoro prawodawca miejscowy uchwale zasadnie nadał przymiot aktu prawa miejscowego, podlegającego publikacji w Dzienniku Urzędowym, stąd w świetle art. 94 ust. 1 u.s.g zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności tego aktu w całości, nawet pomimo upływu jednego roku od dnia jej podjęcia. Podnoszona w odpowiedzi na skargę kwestia rzekomego wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych była tu irrelewantna i nie została w żaden sposób wykazana. Mając na uwadze treść art. 206 p.p.s.a. nie było żadnych podstaw, by przyznać Wojewodzie, pomimo złożonego wniosku, jakichkolwiek kwot z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda, jako organ nadzorczy, miał możliwość zakwestionowania w stosownym czasie ww. uchwały we własnym zakresie, bez generowania jakichkolwiek dalszych kosztów postępowania. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.