II SA/Gl 124/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia , na rzecz J. P. , warunków zabudowy terenu położonego w C. przy ul. [...] . Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Wskazana wyżej decyzją Prezydenta Miasta C., działając na wniosek J. P. z dnia [...] r. , ustalił warunki zabudowy dla budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z budową niezbędnych urządzeń technicznych. Rozstrzygnięcie to zostało poprzedzone projektem decyzji sporządzonym przez uprawniona osobę oraz wymaganą prawem analizą terenu , z której wynikało , iż nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej tj. ulicy [...], są zabudowane budynkami mieszkalnymi co umożliwia ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji , parametrów , cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy. Ze względu na to , że planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. C. , będąca właścicielka nieruchomości sąsiedniej nr ewidencyjny "A" obręb [...] , nie wyrażając zgody na lokalizację budynku w granicy jej nieruchomości. W jej ocenie , takie usytuowanie budynku ze względu na przepisy przeciwpożarowe oraz przepisy budowlane spowoduje dyskwalifikacje jej działki jako budowlanej ze względu na to , że nie będzie można postawić tam budynku wolnostojącego , a także częściowo jako działkę ogrodniczą. Do tych zarzutów , podnoszonych również na etapie postępowania wyjaśniającego , odniósł się uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśniając , że w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oceniana jest tylko możliwość realizacji planowanej inwestycji na wskazanym terenie z punktu widzenia warunków określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie podjęte w tej sprawie ma charakter decyzji urbanistyczno-planistycznej określającej rodzaj inwestycji , warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy , w tym ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego oraz ochronę interesów osób trzecich. Natomiast szczegółowe rozwiązania projektowe , w tym dotyczące usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią , będą ustalane dopiero w etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego , decyzja o warunkach zabudowy spełnia wymagania przewidziane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono , że decyzja taka nie oznacza zgody na realizację inwestycji , określa jedynie możliwości realizacji projektowanego zamierzenia oraz warunki , jakie muszą być dochowane w celu uzyskania pozwolenia budowlanego. Przywołano wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2006 r. , sygn. akt Ii SA/Gl 109/05 , w którym Sąd wyjaśnił relację między decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem budowlanym. Pierwsza z nich określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji , unormowanych w przepisach Prawa budowlanego oraz regulacjach odnoszących się do warunków technicznych planowanych zamierzeń i mich usytuowania. Decyzja o warunkach zabudowy wytycza ogólne podstawowe kierunki inwestycji podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym oraz przepisach o warunkach technicznych , w tym także w zakresie usytuowania budynku w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych. Przytoczono również tezy z innego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2006 r. , sygn. akt II SA/Gl 655/04, gdzie Sąd wyraził pogląd , iż e decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie charakter opiniodawczy w zakresie zagwarantowania ładu przestrzennego. Jak stwierdza organ odwoławczy w konkluzji swoich rozważań , przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych nie mogą być stosowane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zawarte są w akcie wykonawczym do Prawa budowlanego i stąd wiążą w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. W skardze z dnia 2 lutego 2011 J. C. podnosi zarzuty już wcześniej zgłaszane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz w odwołaniu . Jak twierdzi , decyzja w sprawie warunków zabudowy działki sąsiedniej narusza jej interes prawny i jest dla niej niesprawiedliwa. W wyniku zabudowy działki sąsiedniej zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy jej działka utraci charakter budowlany, bowiem nie będzie możliwe usytuowanie na niej budynku wolnostojącego. Ponadto , w wyniku zabudowy wartość rynkowa jej działki gwałtownie spadnie , czego efektem będą trudności w jej zbyciu oraz niższa cena. Poza tym utraci ona niemalże całkowicie dostęp do światła słonecznego , co spowoduje utratę przez nią charakteru działki ogrodniczej. Podnosi także brak zgodności zabudowy z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu sporządzonej odpowiedzi Kolegium nie podzieliło obaw skarżącej i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi , o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji . Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia , na rzecz J. P. , warunków zabudowy terenu położonego w C. przy ul. [...] dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną . Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Pierwszy ze wskazanych wyżej warunków oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki, przybierającej postać konkretnych wskaźników , jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji Ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy odbywa się na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego na podstawie delegacji ustawowej z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. przez Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U Nr 164, poz.1588), dalej: rozporządzenie MI , w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie reguluje sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących : 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku , iż zostały spełnione wszystkie warunki konieczne do uzyskania pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu polegającego wiążącego się z zamierzeniem inwestycyjnym objętym wnioskiem J. P. W sposób prawidłowy zostały również ustalone wskaźniki nowej zabudowy zgodnie z przepisami rozporządzenie MI w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konstatacje te są o tyle istotne , że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu związanego , wobec czego spełnienie warunków (wymagań) przewidzianych prawem , jak również brak sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi , obliguje właściwy organ do wydania decyzji pozytywnej bez względu na inne okoliczności sprawy (art. 64 w zw. z art. 56 u.p.z.p.) Jednocześnie przyjdzie zauważyć , iż decyzja o warunkach zabudowy , pozostając aktem administracyjnym związanym , wykazuje szczególne właściwości. Ma ona w pewnej mierze charakter informacyjny , potwierdzając możliwość realizowania na konkretnej działce gruntu, wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, projektowanej inwestycji. Z drugiej zaś strony jest aktem konstytutywnym , bowiem jej uzyskanie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie wstępnym warunkiem wydania pozwolenia na budowę. Ponadto , ustala ona ogólne warunki realizacji inwestycji , stanowiące w istocie rzeczy pewne ograniczenia dla inwestora , którymi związany będzie także organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Białymstoku z 18 czerwca 2009 r. , II SA/Bk 199/09 , LEX nr 563629). Wzgląd na konstytutywne znamiona decyzji o warunkach zabudowy legł , obok innych przesłanek , u podstaw normy zamieszczonej w art. 6 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p. , gwarantującej każdemu prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przy czym , jak podkreśla się w literaturze przedmiotu , ochronie tej służą głównie instytucje określone w art. 63 ust. 3 oraz art. 58 ust. 2 u.p.z.p. w zw. , które przewidują odpowiednie stosowanie art. 36 i 37 dotyczących odszkodowań w sytuacji , w której decyzja o warunkach zabudowy uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią bądź obniża jej wartość (Z.Niewiadomski w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z,Niewiadomskiego , Warszawa 2008 , s.66) . Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest także "obszar analizowany", którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania" (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) (wyrok NSA z 25 lutego 2009 r. , II OSK 1732/07, LEX nr 515123). W decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p.). Głównym wyznacznikiem tej ochrony jest uwzględnienie wymagań stawianych w tym zakresie przez przepisy zawarte w ustawach szczegółowych , w tym Prawa ochrony środowiska i Prawa budowlanego ( W.Radecki, J.Sommer , W.Szostek , Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym , s. 126 ). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd , iż wymagania odnoszące się do ochrony osób trzecich "...mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób." (wyrok NSA z 28 listopada 1996 r. , SA/Bk 1002/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 168). Rozstrzygająca w pierwszej instancji przedmiotową sprawę decyzja Prezydenta Miasta C., co przyjdzie zauważyć , w części II pkt. 6 pt. " Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowa w zakresie ochrony interesów osób trzecich" określa takie wymagania stanowiąc m.in., że inwestycja nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich , w tym: po pierwsze - pozbawienia dostępu do drogi publicznej , ograniczenia możliwości korzystania z wody , kanalizacji , energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności , pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi , uciążliwości powodowanych przez hałas , wibracje , zakłócenia elektryczne i promieniowanie , zanieczyszczeń powietrza , wody i gleby ; po drugie – ewentualnie uciążliwości powstałe w trakcie realizacji i eksploatacji inwestycji nie mogą wykraczać poza granice nieruchomości inwestora; po trzecie – przy projektowaniu inwestycji należy uwzględnić istniejące i projektowane urządzenia i obiekty budowlane. Wobec tego przyjąć trzeba , iż tym samym realizuje ona wymóg wynikający z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego /o pozwolenie na budowę/ były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 /ONSA z 2000 r. nr 1, poz. 15). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p./ może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2006 r. , syg, akt II SA/Gl 109/05 , Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Zarzuty podnoszone przez skarżącą , dotyczące w szczególności usytuowania budynku na działce sąsiedniej , kwestii dostępu do światła oraz zgodności inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi , odnoszą się do parametrów regulowanych przepisami prawa budowlanego zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 , poz. 690 ze zm.) i z tej racji mogą być rozważane dopiero na etapie postępowania zmierzające do wydania pozwolenia budowlanego . Jeśli chodzi o naruszenie interesu skarżącej w związku z obniżeniem wartości działki ze względu na zabudowę działki sąsiedniej , to będzie mogła dochodzić jego ochrony na zasadach i w granicach określonych w art. 36 u.p.z.p. (art., 63 ust. 3 u.p.z.p.) Z powyższych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.