II SA/Gl 1257/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 września 2025 r. nr 010070/680/6987387/2025 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku z dnia 23 lipca 2025 r. Pismem z dnia 9 września 2025 r. A. O. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ odwoławczy, Prezes ZUS) z dnia 5 września 2025 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 23 lipca 2025 r. nr [...], znak [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ pierwszej instancji), działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1576 z późn. zm.), odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J. P., w okresie świadczeniowym od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Skarżąca nie jest osobą wymienioną w art. 4 ust. 2 o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ponieważ według zaświadczenia z Centrum Usług Społecznych nie jest ustanowiona rodziną zastępczą dla wyżej wskazanego dziecka. W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym w ustawowym terminie Skarżąca wskazała, że dziecko, na które ma być pobierane świadczenie wychowawcze, jest jej wnuczką i pozostaje pod jej opieką na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Podkreśliła, że sprawuje codzienną, faktyczną opiekę nad dzieckiem, z którym mieszka i wychowuje na co dzień. Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 5 września 2025 r. nr 010070/680/6987387/2025, Prezes ZUS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że Odwołująca się nie należy do ustawowego kręgu osób uprawnionych do wnioskowania o świadczenie wychowawcze. Dalej wyjaśnił, że z treści art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, jednakże zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 tej ustawy, osoba, która sprawuje opiekę w formie pieczy bieżącej, nie należy do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Podkreślił, że ZUS jako organ wykonawczy, rozpatrujący uprawnienia do świadczenia wychowawczego, zobowiązany jest do ścisłego stosowania przepisów prawa, w tym do posługiwania się wprost definicją poszczególnych pojęć zgodnie z jej brzmieniem, nie jest natomiast uprawniony do posługiwania się wykładnią celowościową, systemową, czy prokonstytucyjną. W tej sytuacji brak było zdaniem organu odwoławczego podstaw do uznania, że Stronie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego. Z dokonanych ustaleń wynika bowiem, że choć Odwołująca się sprawuje opiekę nad dzieckiem, to w okresie świadczeniowym 2025/2026 nie jest jego opiekunem faktycznym, ani nie zostało ono umieszczone u Strony w pieczy zastępczej. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze skierowanej względem decyzji organu odwoławczego ponownie powołała się na postanowienie Sądu Rejonowego w R., mocą którego powierzono jej sprawowanie opieki nad dzieckiem. Wskazała, że pełni wobec wnuczki obowiązki rodzica i ponosi odpowiedzialność za wychowanie i utrzymanie dziecka, a mimo to organy odmawiają przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego. W ocenie Skarżącej wnioskowane świadczenie przysługuje osobie faktycznie opiekującej się dzieckiem, jeśli opieka ta wynika z orzeczenia Sądu. Do skargi Skarżąca załączyła dokumenty znajdujące się już w aktach administracyjnych sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że piecza bieżąca to sądowe powierzenie pieczy nad dzieckiem, która nie jest równoznaczna pieczy zastępczej. Do akt nie przedłożono natomiast zaświadczenia potwierdzającego umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przypomnieć należy, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, a istota sporu sprowadza się do kwestii czy osobie, której na mocy orzeczenia sądu powierzona została bieżąca piecza nad małoletnim, przysługuje świadczenie wychowawcze. Normatywną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo 5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przez opiekuna faktycznego dziecka rozumie się osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 ustawy). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Skarżąca jest babcią małoletniej. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r. sygn. akt [...], w pkt 1 udzielono zabezpieczenia na czas trwania postępowania w sprawie o zmianę zarządzeń opiekuńczych w ten sposób, że małoletnią powierzono pod pieczę Skarżącej, w pkt 2 polecono natychmiastowe zwolnienie małoletniej z rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowania rodzinnego (karta nr 11 akt administracyjnych). Odnotowania wymaga, iż sporna kwestia była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które w większości przypadków w wydanych orzeczeniach opowiadały się za potrzebą takiej wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która uwzględnia konstytucyjnie zagwarantowane prawa jednostki (por. m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18; z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2707/17; z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1140/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 833/16, jak też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 654/20; z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 700/21; z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1646/21; z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1623/22; z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1737/23; z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1875/23; z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 62/24), które to orzeczenia Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości podziela. Opierając się na poglądach wyrażonych w przywołanych wyżej orzeczeniach zasygnalizowania wymaga, że charakter i cel świadczenia wychowawczego powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Służy ono bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Podobnie jak we wskazanych wyżej sprawach, również na gruncie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wyniki wykładni językowej art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie dają się pogodzić z celem świadczenia wychowawczego wskazanym w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Wniosek ten wypływa także z określenia obowiązków państwa wobec dzieci wyznaczonych przez art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się zatem do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (vide: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2013 wydanie VII, uwagi do art. 72). Z powyższego wynika, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powyższą konkluzję potwierdza art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526), stanowiący, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Państwa, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3 Konwencji). Przepisy te, jako pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). Wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe przyznania świadczenia wychowawczego, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozwalają osiągnąć celów postawionych w ww. regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych, nie daje zatem zadowalających wyników. Co więcej należy dostrzec, iż wykładnia ta narusza art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Statuują one zatem zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Jakkolwiek nie budzi zastrzeżeń możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady różności podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to owo różnicowanie, aby było dopuszczalne, winno opierać się o jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest owa wartościująca norma. I tego właśnie wymogu nie spełnia norma prawna wyprowadzona z przepisów art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób, które sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu stosowania prawa wydanego przez organy państwa, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem samego świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego w sensie językowym sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium winno pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podzielając przedstawione stanowisko judykatury, uwzględnił skargę i przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji, uznając za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na marginesie Sąd dostrzega, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy odwołuje się m.in. do "postanowienia Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r., sygn. akt [...]", którego brak w aktach sprawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.