II SA/Gl 1354/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Tworóg z dnia 13 listopada 2018 r. nr L/396/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z dnia 18 września 2025 r. Wojewoda Śląski, działając jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153), zwanej dalej u.s.g., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Tworóg z dnia 13 listopada 2018 r., Nr L/396/2018, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ulicy Tarnogórskiej w Brynku. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie: - art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez stwierdzenie, że przyjęte ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tworóg, przyjętego uchwałą nr XXVIII/259/2013 Rady Gminy Tworóg z dnia 25 lutego 2013 r. (dalej: "studium"), pomimo tego, że w § 6 ust. 1 pkt 3 lit. c, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b., § 13 ust. 1 pkt 4 lit. e planu miejscowego dokonano ustaleń naruszających zapisy studium; - art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przez ustalenie w § 13 zaskarżonego planu, niezgodnego ze studium, podstawowego usługowego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1.U pomimo, że dla tego terenu, oznaczonego w studium symbolem M2, wyznaczono przeznaczenie przeważające tj.: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; budynków mieszkaniowych jednorodzinnych niskiej intensywności, mieszkaniowo-usługowych oraz związanych z prowadzeniem działalności usługowej, w tym obsługi turystycznej. (Studium, tabela nr 1, s. 14); - § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), przez zamieszczenie na rysunku planu wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z oznaczeniem granic innego terenu niż obszar objęty ustaleniami planu miejscowego. - § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016, poz. 283), zwanego dalej z.t.p., przez niewłaściwe wskazanie na rysunku studium obszaru miejscowego planu, a w związku z tym powstałymi wątpliwościami co do zgodności pomiędzy ustaleniami planu miejscowego, a wskazaniami kierunków przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tworóg oraz sformułowanie norm planu miejscowego niezgodnie z zasadami precyzji i komunikatywności przepisów prawnych. Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając podniesione zarzuty organ nadzoru w pierwszej kolejności wskazał, że w § 6 ust. 1 pkt 3 lit. c) zaskarżonego planu dopuszczono – na całym obszarze - realizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, w ustaleniach szczegółowych, dotyczących terenu oznaczonego symbolem 1.U, dopuszczenie takich przedsięwzięć obwarowano jedynie nakazem realizacji zieleni izolacyjnej od strony istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej poza obszarem opracowania planu miejscowego (§ 13 ust. 1 pkt 2 lit. b planu). Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w § 13 ust. 1 pkt 4 lit. e) zaskarżonego planu ustalono maksymalną wysokość budynków na 12,0 m. Zdaniem organu nadzoru powyższe ustalenia planu miejscowego naruszają regulacje przyjęte w studium. Wskazano przy tym, że obszar objęty planem miejscowym położony jest na terenie oznaczonym w studium symbolem M2, a nie na terenie U2, jak błędnie wynika z wyrysu studium dołączonego do rysunku planu miejscowego. Jednocześnie podkreślono, że w rozdziale III Studium (Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów w poszczególnych strefach, w tym tereny wyłączone spod zabudowy), w punkcie 7 jednoznacznie stwierdzono, że w strefie zurbanizowanej Z/I – intensywnej zabudowy wiejskiej, nakazuje się zachowanie wysokości zabudowy w przedziale: od 0,01 m do 10,0 m (s. 20 studium). Ponadto Wojewoda wskazał, że w Rozdziale III w punkcie 7 lit. b studium dla strefy zurbanizowanej Z/I zakazano realizacji na terenach o przeznaczeniu przeważającym M1,M2,M4 przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem infrastruktury technicznej oraz układu drogowego (s.20 studium). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 15 u.p.z.p. Wojewoda wyjaśnił, że w studium dla terenu oznaczonego symbolem M2 ustalono przeznaczenie przeważające jako: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami: budynków mieszkaniowych jednorodzinnych, niskiej intensywności, mieszkaniowo-usługowych oraz związanych z prowadzeniem działalności usługowej, w tym obsługi turystycznej. Z kolei jako przeznaczenie dopuszczalne terenu określonego symbolem M2 określono: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę zagrodową, zabudowę usługową, w tym usługi publiczne, usługi sportu i rekreacji. Dopuszczono także przynależne zagospodarowanie terenu. Natomiast jako przeznaczenie przeważające terenu o kierunku przeznaczenia oznaczonego symbolem U2 określono: tereny zabudowy usług: budynki różnego typu usług w tym: handlu, gastronomii, biur, usług różnych, rzemiosła nieprodukcyjnego, a także budynki zamieszkania zbiorowego, takie jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe. Jako przeznaczenie dopuszczone terenu oznaczonego symbolem U2 ustalono: tereny zabudowy usług: zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjno-usługowa. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy nieprawidłową identyfikację obszaru planu miejscowego na rysunku studium, co z kolei skutkowało niewłaściwym zastosowaniem w planie miejscowym przeznaczenia podstawowego, gdyż wywiedzione ono zostało z ustaleń dotyczących terenu oznaczonego w studium symbolem U2 zamiast symbolem M2. Uzasadniając zarzut naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia, Wojewoda wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy błędnie zaznaczono granice obszaru planu miejscowego na wyrysie ze studium. Organ nadzoru wyjaśnił w tym zakresie, że oba te rysunki tj. zarówno wyrys ze studium z zaznaczoną granicą obszaru planu miejscowego, jak i rysunek obszaru planu miejscowego, muszą być ze sobą spójne, gdyż dotyczyć winny tego samego terenu, a to ustalonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, który jednoznacznie wskazuje obszar przyszłego planu miejscowego. Wskazując na ostatni z zarzutów tj. zarzut naruszenia § 6 z.t.p. organ nadzoru przyjął, że błędne umiejscowienie obszaru planu miejscowego na wyrysie ze studium w sposób niejednoznaczny wskazuje intencje Rady Gminy, a odbiorcy planu nie są w stanie stwierdzić, czy intencją uchwałodwawcy było ustalenie norm planu miejscowego zgodnie ze wskazaniami studium, obowiązującymi na terenie U2, na którym to terenie błędnie zlokalizował on obszar planu, czy też intencją uchwałodawcy było podzielenie, zwartego terenu M2 o kierunku przeznaczenia mieszkaniowego i mieszkaniowego z usługami, przez teren z przeznaczeniem usługowym, a wyrys ze studium stanowił jedynie pomyłkę redakcyjną. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swe stanowisko Rada Gminy wskazała, że w studium w rozdziale II ust. 2 wyodrębniono strefy studium, które tworzą podstawową strukturę funkcjonalno-przestrzenną gminy. W celu ich prawidłowego kreowania w planach miejscowych w studium wskazuje się podstawowe kierunki zmian wraz z podstawowymi wskaźnikami urbanistycznymi, które winny cechować "przeważające przeznaczenia." Ponadto dla wszystkich stref studium dopuszczono zachowanie istniejących terenów zabudowanych i wyznaczanie ekonomicznie uzasadnionych nowych terenów w ramach wskazanych w Studium przeznaczeń przeważających i przeznaczeń dopuszczonych, pod warunkiem zagwarantowania właściwej obsługi komunikacyjnej (bezpośrednio z dróg publicznych lub dróg wewnętrznych), możliwości realizacji programu parkingowego przynależnego poszczególnym funkcjom usługowym, a także zapewnienia podstawowych mediów, wraz z wykształceniem terenów zieleni urządzonej. Tym samym, zdaniem organu, biorąc pod uwagę lokalizację przestrzenną obszaru planu przy głównym układzie komunikacyjnym oraz ekonomiczne uzasadnienie powstania terenów usługowych w tej lokalizacji, zachodzi zgodność pomiędzy ustaleniami studium a przyjętym planem miejscowym. Zgodnie bowiem z regulacjami studium, na przeważającej części strefy Z/l - intensywnej zabudowy wiejskiej utrzymano wskaźniki urbanistyczne do niej przypisane, a zatem nie doszło do zarzucanego braku zgodności pomiędzy studium a planem miejscowym. Odnosząc się z kolei do kwestii związanych z realizacją przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ Gminy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 57 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowę usługową inną niż wymieniona w pkt 56, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: a) objętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: - 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, - 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. Jak wyjaśnił organ, obszar objęty zaskarżoną uchwałą ma powierzchnię niespełna 1,38 ha. Tym samym, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w zakresie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, powierzchnia przedmiotowego terenu nie spełnia kryteriów określonych w ww. rozporządzeniu, warunkujących zakwalifikowanie go do tej kategorii przedsięwzięć. W konsekwencji Rada Gminy uznała, że również w tym aspekcie ustalenia planu pozostają w zgodzie z ustaleniami studium, co prowadzi do wniosku, iż zarzut skarżącego w tym zakresie jest niezasadny. Odnosząc się do kolejnego z zarzutów organ Gminy wskazał, że zgodnie ze studium obszar planu znajduje się w jednostce M2, dla której przeznaczenie podstawowe to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami: budynków mieszkaniowych jednorodzinnych, niskiej intensywności, mieszkaniowo-usługowych oraz związanych z prowadzeniem działalności usługowej, w tym obsługi turystycznej. Ponadto dla obszaru M2 określono przeznaczenie dopuszczone: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa, w tym usługi publiczne usługi sportu i rekreacji. Biorąc więc pod uwagę definicję przeznaczenia dopuszczonego – przez które należy rozumieć: istniejące przeznaczenie i zagospodarowanie, w tym wskazane wewnątrz terenów, z zastrzeżeniem, iż przeznaczenia te zostaną uściślone na etapie przyszłych planów miejscowych, oraz nowe wymieniane w tabeli w ust.3 z nazwy przeznaczenia dopuszczone dla części nieruchomości położonych w granicach terenu studium, nie kolidujące, uzupełniające i wzbogacające przeznaczenie przeważające, z zastrzeżeniem, iż przeznaczenia te zostaną terenowo uściślone na etapie przyszłych planów miejscowych (s. 12 studium) - zdaniem organu również w tym przypadku zarzut skarżącego jest nieuzasadniony. Przechodząc do zarzutu naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie każde naruszenie ma charakter istotny. Analizując zatem skutek oznaczenia granic innego terenu niż obszar objęty ustaleniami planu miejscowego zdaniem organu jest on marginalny, gdyż wyrys ze studium jest wyłącznie informacją i nie stanowi w myśl art. 15 ust. 2 u.p.z.p. obowiązkowych ustaleń planu. Co więcej, zdaniem organu, w wyniku wytworzenia danych przestrzennych do planu miejscowego i konieczności umieszczenia ich w systemie informacji przestrzennej gminy Tworóg, obejmujących przede wszystkim granice planu, porównanie zasięgu planu z ustaleniami studium jest zawsze możliwe, tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 6 z.t.p. organ wyjaśnił, że wyrys ze studium jest wyłącznie informacją i nie stanowi w myśl art. 15 ust. 2 u.p.z.p. obowiązkowych ustaleń planu. Rada Gminy odczytując zgodność ustaleń planu ze studium nie kierowała się informacją zamieszczoną na rysunku planu a uchwałą z dnia 25 lutego 2013 r w sprawie Studium. Podobnie każda jednostka, w tym również Wojewoda Śląski winien dokonywać analizy zgodności w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych z ustaleniami uchwały źródłowej a nie na podstawie zamieszczonej informacji na rysunku planu, gdyż ta ma charakter wyłącznie poglądowy. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz., 935 ze zm), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Wskazać również przyjdzie, że skargę na uchwałę wywiódł Wojewoda działając jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był ją zaskarżyć w trybie art. 93 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało dokonać przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Żadnych zarzutów w tym zakresie nie podnoszono w skardze. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. - określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) - a dodatkowo scharakteryzowany w powyżej wskazanym rozporządzeniu Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10; z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11; z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" - z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1649/18). Przyjdzie jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 ww. ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie - mimo uchylenia - art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie znajdzie także art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także pomimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w obecnym brzmieniu wynika, iż plan miejscowy uchwala Rada Gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to na gruncie niniejszej sprawy, zgodność ta ma dotyczyć przedmiotowego studium. Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny związania organów planistycznych postanowieniami studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3083/19). Przenosząc powyższe ogólne uwagi na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że tut. Sąd dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to miało charakter istotny. Tym samym zarzuty wywiedzione przez Wojewodę okazały się zasadne. Wskazać przyjdzie, że na podstawie § 13 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu, dla terenu o symbolu 1.U. ustalono przeznaczenie podstawowe – teren zabudowy usługowej takiej jak: obiekty handlowe, gastronomiczne, budynki biurowe, obiekty kultury i tym podobne. Z kolei jako przeznaczenie dopuszczalne przyjęto przynależne zagospodarowanie terenu (§ 13 ust. 1 pkt 2). Tymczasem w studium, obowiązującym w dniu uchwalenia planu miejscowego, powyższy teren oznaczono symbolem M2, dla którego jako przeznaczenie przeważające ustalono: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami: budynków mieszkaniowych jednorodzinnych, niskiej intensywności, mieszkaniowo-usługowych oraz związanych z prowadzeniem działalności usługowej, w tym obsługi turystycznej. Z kolei jako przeznaczenie dopuszczalne terenu M2 ustalono: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę zagrodową, zabudowę usługową, w tym usługi publiczne, usługi sportu i rekreacji. Analiza powyższych ustaleń prowadzi do jednoznacznych wniosków, że ustalenia planu miejscowego pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium. Wprowadzenie w planie miejscowym zabudowy usługowej, przy jednoczesnym braku ustalenia zabudowy mieszkaniowej doprowadziło do istotnej zmiany charakteru powyższych terenów. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2529/14). "W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/17). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Nie można w tym względzie podzielić argumentacji Rady Gminy, która uzasadniała swoje stanowisko wskazując, że przeznaczenie dopuszczone może stanowić samodzielnie przeznaczenie terenu w planie miejscowym. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z definicją zawartą w Rozdziale II (kierunki zmian struktury przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów), punkt II, przez przeznaczenie dopuszczone należy rozumieć przeznaczenie dopuszczalne dla części nieruchomości położonych w graniach terenu studium, niekolidujące, uzupełniające i wzbogacające przeznaczenie przeważające, z zastrzeżeniem, iż przeznaczenia te zostaną terenowo uściślone na etapie planów miejscowych. W świetle powyższej definicji nie sposób uznać, aby przeznaczenie terenu wyłącznie pod zabudowę usługową, przy jednoczesnym wyeliminowaniu możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, mieściło się w pojęciu przeznaczenia dopuszczonego, o którym mowa w studium. Trafny okazał się również zarzut Wojewody odnoszący się do niezgodności planu miejscowego ze studium w zakresie w jakim nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej wysokości zabudowy. W Rozdziale III Studium (Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów w poszczególnych strefach, w tym tereny wyłączone spod zabudowy), w sposób jednoznaczny przyjęto, że w strefie zurbanizowanej Z/I – intensywnej zabudowy wiejskiej obejmującej sołectwa Brynek i Tworóg nakazuje się zachowanie dla nowej zabudowy przeznaczeń przeważających M1,M2,M4 następujących parametrów i wskaźników: wysokość zabudowy od 0,01 m do 10 m (rozdział III pkt 7 lit. a tiret pierwsze, s.20 studium). Tymczasem, w planie miejscowym, w § 13 ust. 1 pkt 4 lit. e w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu ustalono maksymalną wysokość budynków na 12,0 m. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące poziomu zgodności zapisów planu miejscowego ze studium, należy przyjąć, że wprowadzenie w planie miejscowym ustaleń dotyczących wysokości budynków, które są niezgodne ze Studium, a które – zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - stanowią obligatoryjny element ustaleń planu dla terenów przeznczonych pod zabudowę, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w świetle art. 28 u.p.z.p. Jeżeli zatem studium dla określonych obszarów gminy określa maksymalną wysokość dopuszczalnej zabudowy (10 m), a plan dopuszcza wyższe zabudowania (12 m), to takie zapisy nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Należy również wskazać na niezgodność planu miejscowego ze studium, polegającą na dopuszczeniu na całym obszarze objętym planem miejscowym realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przyjdzie bowiem zauważyć, że w strefie zurbanizowanej Z/I – intensywnej zabudowy wiejskiej obejmującej sołectwa Brynek i Tworóg zakazano realizacji na terenach o przeznaczeniu przeważającym M1, M2, M4 przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem infrastruktury technicznej oraz układu drogowego (Rozdział III, pkt 7 lit. b; s. 20 studium). Tymczasem, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 lit. c zaskarżonego planu, dopuszczono – na całym obszarze planu miejscowego – realizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Co więcej, w ustaleniach szczegółowych dotyczących terenu oznaczonego symbolem 1.U. dopuszczenie takich przedsięwzięć obwarowano jedynie nakazem realizacji zieleni izolacyjnej od strony istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej poza obszarem opracowania planu miejscowego (§ 13 ust. 1 pkt 2 lit. b m.p.z.p.). Powyższe ustalenia planu miejscowego pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami studium. Skoro bowiem w studium w sposób jednoznaczny zakazano realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to analogiczny zakaz powinien zostać wprowadzony w planie miejscowym. Dopuszczenie natomiast realizacji takich przedsięwzięć stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Bez znaczenia przy tym pozostaje argumentacja organu, zgodnie z którą obszar objęty planem miejscowym obejmuje niespełna 1,38 ja i tym samym – w świetle § 3 pkt 57 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia RM z dnia 19 września 2019 r. – nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli bowiem w studium w sposób jednoznaczny zakazano realizacji tego rodzaju inwestycji, to zakaz ten powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w ustaleniach planu miejscowego. Finalnie odnieść się należy do zarzutu naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadmienić przy tym wypadnie, że w sprawie zastosowanie znajduje powołane rozporządzenie pomimo jego uchylenia, albowiem obowiązywało ono w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Należy zauważyć, że zgodnie z § 7 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Trzeba przy tym wskazać, że zgodność uchwalanego planu ze studium jest warunkiem przyjmowanej treści planu. W ocenie tut. Sądu, trafny okazał się zarzut Wojewody, że błędne zaznaczenie granic obszaru planu miejscowego na wyrysie ze studium znacznie utrudnia zainteresowanym podmiotom dokonanie oceny relacji jaka zachodzi między planem a studium, a w szczególności utrudnione jest ustalenie spełnienia normatywnego wymogu, że postanowienia planu nie naruszają ustaleń studium. Wymóg określony cytowanym wyżej § 7 ust. 1 rozporządzenia służyć ma właśnie ułatwieniu ustalenia powyżej wskazanej relacji. Wszelkie zatem uchybienia standardom dokumentacji planistycznej, rzutujące na identyfikację poszczególnych obszarów planu, i możliwość ustalenia ich spójności ze studium - uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzania planu (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1321/18). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, jako że znajdujący się w obrębie rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały "Wyrys ze studium" zawiera oznaczenia granic innego terenu niż obszar objęty ustaleniami planu miejscowego. Skład orzekający nie podziela w tym kontekście argumentacji Rady Gminy, która wskazała, że wyrys ze studium jest wyłącznie informacją i nie stanowi w myśl art. 15 ust. 2 u.p.z.p. obowiązkowych ustaleń planu miejscowego. Dla prawidłowego ustalenia treści planu miejscowego niezbędne jest bowiem uwzględnienie zarówno ustaleń jego części tekstowej, jak i graficznej (w której zgodnie z § 7 rozporządzenia znajduje się m.in. wyrys ze studium), które dopiero łącznie tworzą normę prawa miejscowego. Z kolei jednym z kluczowych elementów, pozwalających na realizację takiej funkcji części graficznej planu miejscowego, jest jego dokładność i czytelność, a więc w konsekwencji zapewnienie jednoznacznej jego interpretacji. Na zakończenie należy zwrócić uwagę na uchybienia, które tut. Sąd dostrzegł z urzędu na podstawie art. 134 ust. 1 p.p.s.a., choć nie miały one wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim w preambule planu miejscowego błędnie podano numer uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano bowiem uchwałę nr XVIII/170/2016 Rady Gminy Tworóg z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ulicy Tarnogórskiej w Brynku, podczas gdy treść uchwały o wskazanym powyżej numerze dotyczy innego obszaru niż teren objęty planem i dotyczy terenu położonego pomiędzy ul. Renarda w Tworogu a ul. Pyskowicką w Brynku. Prawidłowa uchwała to natomiast uchwała nr XVIII/169/2016 z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Tarnogórskiej w Brynku. Należy również wskazać na oczywistą omyłkę pisarską w § 13 ust. 1 zaskarżonego planu, w którym po punkcie 2 ponownie oznaczono kolejny punkt jako "2", podczas gdy prawidłowo winno być "3". W obecnym brzmieniu numeracja § 13 ust. 1 przebiega następująco: 1,2,2,4. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała, jako podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność w całości, z mocy art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl