II SA/Gl 136/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 29 września 2015 r. nr XIII/106/15 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach uchwałą nr XIII/106/15 z dnia 29 września 2015r. zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę nr 4429S - ul. Ks. Karola Janoszka w Zabrzegu. Położenie i przebieg drogi oznaczono na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. Ponadto w uchwale wskazano, że wchodzi w życie po upływie czternastu dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W dniu 21 stycznia 2016r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski zarzucając, że Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach istotnie naruszyła przepisy ustawy o drogach publicznych, bowiem przed zaliczeniem przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych, nie pozbawiła jej dotychczasowego statusu drogi powiatowej, w związku z tym nie zaszła niezbędna przesłanka z art.10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czyli jednoczesne pozbawienie drogi jej dotychczasowej kategorii. Ponadto Wojewoda zarzucił, że Rada Miejska postanowiła o wejściu w życie skarżonej uchwały po upływie czternastu dni od daty jej opublikowania, czym dokonała bezprawnego skrócenia vacatio legis. Wskazał przy tym, że ustawa o drogach publicznych posiada przepis określający wejście w życie postanowień uchwały o zaliczeniu drogi do określonej kategorii, dlatego w sprawie nie znajduje zastosowania ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę Gmina Czechowice-Dziedzice reprezentowana przez Burmistrza Czechowic-Dziedzic wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że skoro droga powiatowa mocą zaskarżonej uchwały została zaliczona do dróg gminnych to logicznym jest, że została jednocześnie pozbawiona dotychczasowej kategorii drogi powiatowej. Natomiast fakt, że Rada Powiatu w Bielsku-Białej nie posiadała upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia określonej kategorii dróg położonych na terenie Gminy Czechowice-Dziedzice, nie może powodować negatywnych skutków dla Gminy. Nadto wskazała, że skarżona uchwała została podjęta na wniosek Rady Powiatu w Bielsku-Białej i została pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd Powiatu w Bielsku-Białej. Wskazała również, że uchwałą Nr XVI/148/15 dokonała zmiany zapisu dotyczącego vacatio legis stwierdzając, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dnia od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016r. W toku postępowania sądowego pełnomocnik Wojewody Śląskiego wnosił i wywodził jak w treści skargi, dodatkowo wskazując, że uchwała o zaliczeniu drogi do dróg gminnych weszła w życie 18 listopada 2015r., podczas gdy uchwała o pozbawieniu statusu drogi powiatowej weszła w życie dopiero 1 stycznia 2016r. Z kolei pełnomocnik gminy wnosił i wywodził jak w treści odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozważając dopuszczalność skargi na opisaną uchwałę wskazać trzeba, że wniesiono ją w trybie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz.1515 z późn. zm. dalej: "u.s.g."). Stosownie do tej regulacji organ nadzorujący działalność gminy, którym w kontrolowanej sprawie był Wojewoda Śląski, po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak taką uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego. W tym przypadku organ ten nie jest związany żadnym terminem ograniczającym możliwość wniesienia skargi przewidzianym w art. 53 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718.- dalej zwanej: "p.p.s.a."), ani też terminami wskazanymi w u.s.g. (por. w tej kwestii m.in. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05 ). Dodać również należy, że dopuszczalna jest skarga na akt prawa miejscowego, który już nie obowiązuje, bowiem został zmieniony czy uchylony, jeżeli akt ten może być stosowany do okresu jego obowiązywania (por. m.in. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 5/94 ). Przechodząc do oceny legalności kontrolowanej uchwały podzielić należy stanowisko Wojewody Śląskiego, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz.460 z późn. zm. dalej: ustawa) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, jednoznacznie określały, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jednocześnie pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego ( art.10 ust.3 ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawodawca rozróżnia zarówno pozbawienie jak i zaliczenie drogi do określonej kategorii, wskazując wprost, że pozbawienie drogi określonej kategorii jest możliwe jedynie z jednoczesnym zaliczeniem drogi do nowej kategorii. Zatem wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę zaliczenie drogi w skarżonej uchwale do dróg gminnych nie było jednoznaczne z pozbawieniem jej dotychczasowej kategorii drogi powiatowej. Przy czym należy wskazać, że możliwe byłoby przyjęcie, iż uchwała zaliczająca drogę do określonej kategorii pozbawia jednocześnie drogę dotychczasowej kategorii, gdyby wynikało to jednoznacznie z jej treści, wówczas brak odrębnej uchwały pozbawiającej drogi jej dotychczasowego statusu nie byłby przesłanką uznania, że uchwała narusza w sposób istotny prawo. Z taką jednak sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Dla rozstrzygnięcia w rozponawanej sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że Rada Powiatu w Bielsku-Białej uchwałą z dnia 24 września 2015r. NR V/14/104/15 pozbawiła przedmiotową drogę kategorii drogi powiatowej, bowiem zgodnie z art.10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Z kolei zgodnie z art. 7 ust.2 powołanej ustawy zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jako niezasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący bezprawnego skrócenia w uchwale vacatio legis. Stosownie bowiem do art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 1484 z późn. zm.), która stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 powołanej ustawy). Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1 tejże ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Należy zatem stwierdzić, iż treść § 3 kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach, zgodnie z którym uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wbrew bowiem twierdzeniom organu nadzoru terminy określone w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczą jedynie momentu zaliczenia drogi do określonej kategorii lub pozbawienia drogi określonej kategorii i początku obowiązywania danej kategoryzacji ( to znaczy wystąpienia skutku) , a nie momentu wejścia w życie uchwały, co do której miarodajną regulacją stają się przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, w tym zwłaszcza regulacja art. 4 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2011r., sygn. akt I OSK 2012/10, LEX nr 1079733). Zatem mimo, iż kwestionowana uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, to wskazana w uchwale droga stała się drogą gminną z dniem 1 stycznia 2016 r., stosownie do regulacji zawartej w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Należy również zauważyć, iż zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.) w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 143 w zw. z § 118 Zasad techniki prawodawczej). Nie było zatem podstaw do zawarcia w przedmiotowej uchwale treści przepisu art. 10 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2011r. (sygn. akt II GSK 632/10, LEX nr 1083328) przepis art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi jedynie zalecany wzorzec, pomocny przy stosowaniu prawa i ma zastosowanie zarówno w przypadku, gdy dany akt nie zawiera postanowień w tym zakresie, jak też wówczas, gdy wskazują one termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy. W świetle powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić, iż organ gminy prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jednakże istotnie naruszył przepisy ustawy o drogach publicznych, podejmując uchwałę o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej bez jednoczesnego pozbawienia jej dotychczasowej kategorii drogi powiatowej. Zgodnie z art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W odniesieniu do uchwał stanowiących akty prawa miejscowego nie obowiązuje przy tym czasowe ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały wynikające z art. 94 ust. 1 powołanej ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.