II SA/Gl 1373/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi G. K. (K.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 września 2025 r. nr IFXIV.7840.5.17.2024 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2025 r. Starosta [...] odmówił obecnie skarżącej G. K. udzielenia pozwolenia na budowę reklamy o wymiarach 18x4m na działce nr [...] w B., przy ul. [...], gm. B. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że skarżąca wnioskiem z dniem 17 lipca 2024 r. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę reklamy. Jednak wnioskowana budowa jest niezgodna ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa B., Dz.Urz.Woj.Śl. z 2017 r. poz. [...], dalej "m.p.z.p."). Wynika to z pisma Urzędu Gminy B. z dnia 5 czerwca 2024 r. Działka objęta wnioskiem położona jest w osi głównej, widokowej określonej w § 17 ust. 2 pkt 5 uchwały planistycznej. Zgodnie zaś z § 17 ust. 7 uchwały "w celu ochrony waloru, o którym mowa w ust. 2 pkt 5, ustala się w pasie drogowym i terenie bezpośrednio przyległym zakaz umieszczania reklam podmiotów niefunkcjonujących w danym miejscu, reklam wielkoformatowych lub agresywnych w formie." Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Jednak decyzją z dnia 17 września 2025 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że działka skarżącej położona jest w przeważającej części w obrębie jednostki planistycznej o symbolu U.18 - przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa, związana z usługami komercyjnymi lub publicznymi, w tym uciążliwymi (§ 37 m.p.z.p.). Niewielka część działki od strony południowo- zachodniej znajduje się na terenie jednostki planistycznej o symbolu KDW.33 - istniejące i planowane drogi wewnętrzne (§ 51 ust. 1 pkt 7 m.p.z.p.), a od strony południowo-wschodniej działka ta znajduje się na terenie jednostki planistycznej o symbolu KDGP (obwodnica) tj. drogi publicznej klasy GP. W ocenie Wojewody Śląskiego, organ I instancji, zasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. Nie był przy tym związany dołączoną do tego wniosku opinią urbanistyczną. Wojewoda wskazał, że zgodnie według § 17 m.p.z.p. walory krajobrazu przyrodniczego i krajobrazu kulturowego są jednakowo ważne dla ładu przestrzennego wsi w obszarze planu miejscowego. Do walorów tego krajobrazu zalicza się; panoramę wschodnich zboczy masywów [...] i [...] w [...], zabudowę wiejską B. z zabytkami i zielenią, częściowo rozproszoną, zespoły zieleni wysokiej wzdłuż potoków [...], [...], [...] i innych, tereny użytków rolnych i zieleni bez zabudowy - stanowiące przedpole ekspozycji elementów, a także proste odcinki ważniejszych dróg publicznych, stanowiące główne osie widokowe na wyżej wymienione elementy (tj. na panoramę wschodnich zboczy masywów [...] i [...] w [...], zabudowę wiejską B. z zabytkami i zielenią, zespoły zieleni wysokiej wzdłuż potoków [...], [...] i [...]). Aby zapewnić widoczność krajobrazu przyrodniczego i krajobrazu kulturowego m.in. uczestnikom poruszającym się po drogach wskazanych w m.p.z.p. jako główne osie widokowe w planie miejscowym wprowadzono zakaz umieszczania m.in. reklam wielkoformatowych. Reklama o wymiarach 18 m x 4 m jest zaś z pewnością reklamą wielkoformatową. Wyeksponowanie tak dużej reklamy na tle krajobrazu wymienionego w § 17 m.p.z.p, nie będzie z nim harmonizowało i będzie sprzeczne z wolą miejscowego uchwałodawcy. Wojewoda zaakcentował przy tym, że część działki inwestycyjnej o nr ewid. [...] wchodzi w skład obszaru przeznaczonego pod obwodnicę będąca główną osią widokową na krajobraz przyrodniczy i kulturowy wymieniony w § 17 m.p.z.p., a teren zajęty pod reklamę jest terenem bezpośrednio przyległym do tej obwodnicy - czyli "głównej osi widokowej". Taki stan rzeczy narusza zaś przepis § 17 ust. 7 pkt 1 m.p.z.p. W skardze na powyższą decyzję Wojewody skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez uregulowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad sytuowania i rozmieszczania reklam, w sytuacji, gdy zasady te muszą być regulowane odrębną uchwałą, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obecnym stanie prawnym nie jest aktem właściwym do czynienia rozstrzygnięć w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. 2. art. 17 pkt 6 lit. a tiret pierwszy u.p.z.p. poprzez arbitralne uznanie, że wymienione w §17 ust. 2 m.p.z.p. elementy stanowią walory krajobrazu, w sytuacji gdy w procedurze uchwalenia planu miejscowego nie zachowano wymogów proceduralnych, które mają na celu zapewnienie realizacji wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p., tj. uprzednie opiniowanie projektu planu przez gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną. 3. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowolnej a nie swobodnej, polegająca na uznaniu, iż reklama umieszczona na działce skarżącej nr [...] (B.) położona jest w terenie bezpośrednio przyległym do drogi publicznej - "obwodnicy" w B.. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i udzielenie skarżącej pozwolenia na budowę reklamy o wymiarach 18 m x 4 m na działce nr [...] w B., przy ul. [...], gm. B., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej. W uzasadnieniu skargi przedstawiony został wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów. Skarżąca podniosła m.in. nieważność m.p.z.p. Rada Gminy B. zamieszczając w §17 ust. 7 pkt 1) m.p.z.p. regulacje dotyczące zasad i warunków lokalizacji na terenie objętym planem miejscowym tablic i urządzeń reklamowych, reklam wykroczyła bowiem poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia planu miejscowego. Skarżąca podniosła także, że zakres ustaleń planu miejscowego należy odczytywać z pozycji wskazanej funkcji obszaru U.18, na którym według m.p.z.p. znajduje się jej działka. Dla tego obszaru jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę usługową związaną z usługami komercyjnymi lub publicznymi, w tym uciążliwymi. "Zakres ochrony krajobrazu nie jest dokonany poprzez ustalenie wysokości obiektów funkcji U - usługowej, a jest wyłącznie wskazany przez zapis - W celu ochrony waloru, o którym mowa w ust. 2 pkt 5, ustala się w pasie drogowym i terenie bezpośrednio przyległym: zakaz umieszczania reklam (...)." Pojęcie terenu bezpośrednio przyległego nie jest zdefiniowane w m.p.z.p. Nie oznacza to, że może ono być rozumiane dowolnie. Działka [...] nie jest terenem bezpośrednio przyległym do pasa drogowego "obwodnicy", ze względu na fakt, iż w pobliżu znajduje się jeszcze wydzielony pas na drogę serwisową oraz pas zieleni i rów. Podkreślono, także iż działka nr [...] znajduje się w odległości 27 metrów od pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest odmowna dla skarżącej decyzja organów administracji architektoniczno-budowlanej, dotycząca jej wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę reklamy wolnostojącej o wymiarach 18 m x 4m na działce nr [...] w B., przy ul. [...], gm. B. Jako powód odmowy organy wskazują sprzeczność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji najpierw dla porządku wskazać należy, że rolą organów architektoniczno-budowlanych, rozpatrujących wnioski o udzielenie pozwolenia na budowę jest między innymi weryfikacja zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – obecnie: t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej w skrócie P.b.), a także weryfikacja zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b.). Na terenie, na którym położona jest działka skarżącej obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa B. (Dz.Urz.Woj.Śl. z 2017 r. poz. [...], dalej jak dotychczas "m.p.z.p."). Zasadnie zatem poddano ocenie wniosek skarżącej pod kątem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami tego planu. W wyniku przeprowadzenia takiej oceny organy doszły do wniosku, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z § 17 ust. 7 pkt 1 m.p.z.p. We wskazanej jednostce redakcyjnej planu ustalono, że w celu ochrony waloru, o którym mowa w ust. 2 pkt 5, ustala się w pasie drogowym i terenie bezpośrednio przyległym zakaz umieszczania reklam podmiotów niefunkcjonujących w danym miejscu, reklam wielkoformatowych lub agresywnych w formie. W ust. 2 pkt 5 jako walor krajobrazu wskazano proste odcinki ważniejszych dróg publicznych, stanowiące główne osie widokowe na elementy, o których mowa w pkt od 1 do 3, oznaczone na rysunku planu miejscowego. Z kolei punkty 1-3 dotyczą (1) panoramy wschodnich zboczy masywów [...] i [...] w [...]; (2) zabudowa wiejska B. z zabytkami i zielenią, częściowo rozproszona; (3) zespołów zieleni wysokiej wzdłuż potoków [...], [...], [...] i innych. Istota sporu w realiach rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwestii, czy wskazany w zaskarżonej decyzji w § 17 ust. 7 pkt 1 m.p.z.p. zakaz umieszczenia reklam został zasadnie potraktowany jako przeszkoda do uwzględnienia wniosku skarżącej o udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygając ten spór, zdaniem Sądu, rację należy przyznać organom. Sformułowany w § 17 ust. 7 pkt 1 m.p.z.p. zakaz umieszczania reklam jest stanowczy. Co prawda na wstępie tej jednostki redakcyjnej planu wskazano: "W celu ochrony waloru, o którym mowa w ust. 2 pkt 5 (...)". Jednak z tego sformułowania nie można wywodzić wniosku, że każdorazowo należy badać, czy dana reklama sprzeciwia się ochronie waloru, o którym mowa w 2 pkt 5. Należy je bowiem wyłącznie traktować jako wyjaśnienie motywów, które skłoniły lokalnego prawodawcę do wprowadzenia zakazu. Jeżeli zatem miejscem, w którym rozważana jest dopuszczalność umieszczenia reklamy jest pas drogowy lub teren bezpośrednio przyległy, a przy tym jest to pas drogowy prostego odcinka ważniejszych dróg publicznych, stanowiącego główną oś widokową (czyli tak jak niniejszej sprawie - pas drogowy drogi nr [...] ), to wówczas jej umieszczenie będzie wykluczone, jeżeli jednocześnie reklama ta mieści się w katalogu przedmiotowym zawartym w pkt 1, tj. będzie bądź reklamą podmiotu niefunkcjonującego w danym miejscu, bądź będzie reklamą wielkoformatową lub agresywną w formie. Rozmiary reklamy, której dotyczył wniosek skarżącej wynoszą 4m wysokości i 18 m długości (wynika to choćby z projektu arch-bud załączonego do wniosku). W ocenie Sądu takie wymiary powodują, że bez wątpienia jest to reklama wielkoformatowa. W planie miejscowym nie zawarto, co prawda, definicji jak należy rozumieć pojęcie reklamy wielkoformatowej. Jednak w takim wypadku należy odwołać się do znaczenia, jakie temu pojęciu przypisuje się w języku potoczonym i ze względu na przywołane powyżej znaczne wymiary, zdaniem Sądu, nie ma podstaw, aby spornej reklamy nie zakwalifikować właśnie jako wielkoformatowej. W planie miejscowym nie zdefiniowano również, jak należy rozumieć pojęcie "terenu bezpośrednio przyległego" do pasa drogowego. Także w tym zakresie zasadnym jest odwołanie się do reguł znaczeniowych języka potocznego. Działka skarżącej graniczy z pasem drogowym drogi nr [...], na którym według rysunku planu znajduje się główna oś widokowa, a umiejscowienie reklamy według dokumentacji projektowej, przedłożonej do wniosku, ma bez wątpienia służyć zapewnieniu jej właściwej widoczności właśnie z drogi nr [...] (wynika to zarówno z projektu zagospodarowania działki, jak i z dokumentacji zdjęciowej zawartej w sporządzonej na zlecenie skarżącej opinii urbanistycznej, znajdującej się w aktach sprawy, a złożonej w toku postępowania przed organem I instancji). Dlatego, zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że zamierzenie inwestycyjne skarżącej dotyczy terenu bezpośrednio przyległego do pasa drogowego. Skoro zaś wniosek skarżącej dotyczy reklamy wielkoformatowej przewidzianej do realizacji na terenie bezpośrednio przyległym do pasa drogowego, drogi stanowiącej główną oś widokową, to realizacja takiego zamierzenia inwestycyjnego prowadziłaby do naruszenia zakazu wskazanego w § 17 ust. 7 pkt 1 m.p.z.p. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organy postąpiły prawidłowo odmawiając skarżącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W kontekście zarzutów zmierzających do podważenia ustaleń planu miejscowego, stanowiących podstawę odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej skargi należy zaakcentować, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły w toku kontrolowanego postępowania pominąć ustaleń m.p.z.p. We właściwej procedurze nie doszło bowiem do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przy tym przedmiotem oceny sądu administracyjnego w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., II OSK 1331/19; wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3096/18; wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r., II OSK 2667/18; wyrok NSA z 26 marca 2021 r., II OSK 1618/18; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2517/20; wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., II OSK 2107/20; wyrok NSA z 16 października 2020 r., II OSK 729/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 2037/19, wyrok NSA z 13 marca 2024 r. sygn. II OSK 66/23) przyjmuje się, że sąd administracyjny, co do zasady, nie może badać prawidłowości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ model kontroli takich aktów w przypadku zamiaru ich podważenia przez podmiot, którego prawa zostały naruszone, wynika z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie ma przy tym przeszkód, aby skarżąca z takiego trybu kontroli skorzystała i dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu kwestionowanych przez nią ustaleń planu miejscowego (czego Sąd obecnie przesądzać nie może), ponownie wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę. W świetle dotychczasowych rozważań za nieuzasadnione uznać należało wszystkie zarzuty skargi. Analiza dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organy prawidłowo odczytały także treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcie i prawidło te przepisy zastosowały. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.