II SA/Gl 1403/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. M. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o załatwienie sprawy zagrzybienia ściany mieszkania nr [...], przy ul. [...] w S.. Podkreśliła, że do dnia dzisiejszego nie została usunięta przyczyna zagrzybienia, zaś wynikłe z powyższego remonty przeprowadziła na własny koszt. W załączeniu dołączyła zdjęcia i korespondencję prowadzoną z zarządcą budynku w związku ze sprawą. W ramach postępowania wyjaśniającego Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w S. przy piśmie z dnia [...] r. przedłożyła kserokopie: przeglądu z kontroli pięcioletniej stanu sprawności technicznej budynku z [...] r. oraz protokołu z kontroli rocznej dodatkowej stanu technicznego z [...] r. Wspólnota jako prawdopodobną przyczynę zagrzybienia wskazała niedostateczne wietrzenie pomieszczeń przez użytkowników. W wyniku oględzin lokalu przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono, że w narożniku (ściany i sufitu) pokoju dziennego z aneksem kuchennym, który jest pokojem narożnym, znajduje się niewielkie odspojenie farby. Jednakże nie stwierdzono zagrzybienia. Okna w mieszkaniu są plastikowe, bez nawiewników. Zarządca nieruchomości przy piśmie z dnia [...] r. przedłożył kserokopie notatek z [...] r. w sprawie spornej plamy oraz uszczelnienia silikonem stosowanym do użytku zewnętrznego szczelin - między ramą okna lokalu powyżej a parapetem zewnętrznym, jak również pod tym parapetem oraz na jego wysokości na elewacji budynku. Kolejnym pismem z dnia [...] r. zarządca poinformował, że pomimo dwukrotnego terminu, wyznaczonego z wyprzedzeniem, nie udostępniono mieszkania nr [...] do przeglądu kominiarskiego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 123 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zagrzybienia lokalu mieszkalnego nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wskazał, że zarówno oględziny lokalu, jak również przedłożone dokumenty nie potwierdzają nieprawidłowości budynku jako całości, zatem brak jest przedmiotu postępowania, a tym samym brak jest podstaw do jego wszczęcia. Jednocześnie zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego może nakazać właścicielowi lub zarządcy wykonanie robót budowlanych zmierzających do utrzymania w należytym stanie budynku jako całości. Nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego lokalu mieszkalnego może wystąpić, kiedy obejmuje roboty zmierzające do poprawy stanu technicznego samego budynku. Przy czym nie może wkraczać w to co mieści się wewnątrz lokalu i jest objęte regulacją prawa cywilnego. Nadto dodał, że właściwym do wydania nakazu udostępnienia lokalu celem przeprowadzenia kontroli jest sąd. W ustawowym terminie M. K. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym oraz o nakazanie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania. Wystąpiła także o wydanie decyzji nakazującej usunięcie przyczyn zagrzybienia, a także o ukaranie zarządcy nieruchomości, który naraża ją i jej rodzinę na utratę zdrowia oraz uszkodzenie mienia. Zarzuciła także organowi pominięcie jej uwag zgłoszonych w piśmie kierowanym do zarządcy nieruchomości z dnia [...] r. W jej ocenie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było przedwczesne i szkodliwe dla sprawy, gdyż przedłuża istniejący zły stan techniczny obiektu. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżony akt w całości. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy odnosząc się do regulacji art. 61a § 1 k.p.a., m.in. w oparciu o doktrynę, podniósł że celem wprowadzenia powołanego przepisu było umieszczenie obok postępowania właściwego, toczącego się co do istoty sprawy, postępowania wstępnego, gdzie organ rozstrzyga w formie zaskarżalnego postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek złożony przez określony podmiot, z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Zatem spełnienie warunków co do strony przedmiotowej i podmiotowej postępowania rodzi po stronie organu obowiązek podjęcia czynności postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale też inne przyczyny – względy przedmiotowe. Organ zaznaczył, że przeprowadzone w zawisłej sprawie czynności kontrolne przez powiatowy organ nadzoru budowlanego nie dały podstaw do ingerencji i wydania władczego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), dalej zwaną "ustawa Prawo budowlane" brak przedmiotu postępowania. Nakaz organu przewidziany powyższym przepisem, nakłada na podmioty wymienione w art. 61 ustawy Prawo budowlane, to jest na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, na których spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, tj. zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 436/11, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak w dalszej części przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych). Jednocześnie organ zaznaczył, że powyższe okoliczności nie wykluczają podjęcia działań na podstawie przepisów prawa cywilnego przez właściciela budynku w stosunku do osób, które swoim działaniem przyczyniają się do pogorszenia stanu użytkowanego obiektu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu niższej instancji, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane odnosi się do obiektów budowlanych jako całości, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Wobec tego nakazy określone w tym przepisie dotyczą usunięcia nieprawidłowości samego obiektu. Gdyby zły stan techniczny lokalu oddziaływał na cały obiekt, wówczas możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót w takim lokalu W dalszej część uzasadnienia, organ powołując się na linię orzeczniczą tutejszego Sądu (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 967/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 229/13) wskazał, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających przez organ, właściwą formą rozstrzygnięcia, powinna być decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednakże wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania choć narusza prawo, to czyni to w sposób nie mogący mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, organ nadzoru budowlanego prowadzący czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, skutkujące wydaniem odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy i być podstawą rozstrzygnięcia. Nadto w ocenie organu odwoławczego niecelowe jest uchylenie skarżonego postanowienia, gdy widoczny jest brak przedmiotu postępowania, przy czym podlega ono kontroli w toku instancji, a także kontroli sądowej. Powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, a w tym art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jego wszczęcia, a także art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., wobec uznania, że organ pierwszoinstancyjny należycie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, podczas gdy nie rozważył on przyczyny zamakania ściany w lokalu skarżącej. Pełnomocnik wytknął jednocześnie organowi drugiej instancji niepodjęcie jakichkolwiek czynności niezbędnych do ustalenia przyczyny zamakania, a w szczególności nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, a także braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego - w szczególności poprzez pominięcie pisma z dnia [...] r., które jako przyczynę zamakania ściany w lokalu skarżącej wskazywało brak szczelności w połączeniu płyt zewnętrznych ścian. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że powołanym pismem skarżąca wezwała zarządcę do naprawienia ściany zewnętrznej, przez którą przecieka na ścianę wewnętrzną jej mieszkania woda, powodując jej zawilgocenie, cykliczne uszkadzanie, a także zagrzybienie. Nadto w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. wskazano na wadliwość skarżonego postanowienia. Organ bowiem nie uzasadnił, dlaczego pozostałe zarzuty i twierdzenia skarżącej pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ocenie pełnomocnika naruszony został także art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a k.p.a., a także art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w niewłaściwej formie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ drugiej instancji naruszył także przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; a mianowicie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię w zakresie kryteriów oceny nieprawidłowości obiektu budowlanego, a także poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. W jego ocenie zawilgocone ściany w lokalu stanowią co najmniej potencjalne zagrożenie dla życia lub zdrowia. Pełnomocnika podniósł także, że fakt zatynkowania dylatacji między płytami budynku uniemożliwia jednoznaczne przesądzenie, czy zamakanie ścian jest efektem złego uszczelnienia szczelin dylatacyjnych przed ich zamurowaniem, czy może wynikiem skraplania się pary wodnej wewnątrz płyt. W konsekwencji skarżąca nie może sama wykonywać prac na części wspólnej, jaką jest ściana zewnętrzna budynku. W załączeniu do skargi złożono zdjęcia lokalu obrazujące miejsca występowania zalania. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację i stanowisko. Zwrócił także uwagę, że organ pierwszej instancji posiada fachową wiedzę z zakresu prawa budowlanego oraz sztuki budowlanej zaś skarżąca nie przedstawiła dowodów, które zakwestionowałyby jego ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że rozstrzygnięcie poddane kontroli sądu administracyjnego ma charakter nie merytoryczny a proceduralny, niemniej musi odpowiadać wymogom przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontrola sądowa obejmowała, zgodnie z oznaczeniem zaskarżonego aktu, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zagrzybienia w lokalu mieszkalnym skarżącej. Opis stanu technicznego budynku przy [...] w S., z wyszczególnieniem lokalu nr [...], zawarty został w motywach postanowień organów obydwu instancji, opartych na protokole oględzin z dnia [...] r., w toku których wykonano dokumentację fotograficzną, która w obiektywny sposób przedstawia stan faktyczny sprawy, z daty orzekania przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, jak również na przedstawionych przez zarządcę nieruchomości aktualnych protokołach z przeglądów stanu technicznego budynku, oceniających ten stan jako dobry. Sąd podzielił zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pogląd, że w przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych na wniosek, przepisy ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10). W konsekwencji podjęte przez organ pierwszej instancji działania mieszczą się w zakresie uprawnień tego organu, określonych przepisami art. 81a i art. 81c ustawy Prawo budowlane i mogą być wykonywane przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Przepis art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tejże ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zatem podmioty te, jako legitymujące się interesem prawnym, powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu obiektu budowlanego. Z tymże w sytuacji współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży odpowiednio na wszystkich współwłaścicielach lub zarządcy. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Tym samym tylko wspólnota mieszkaniowa może reprezentować na zewnątrz właścicieli poszczególnych lokali. Przy czym jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes, to może wystąpić jako strona zainteresowana także w tym postępowaniu, w którym co do zasady występuje wspólnota i w której tylko wspólnota powinna być adresatem powołanego powyżej nakazu wykonania obowiązków z art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1648/06). Powołany przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane odnosi się jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z jego użytkowaniem. Nakazy nim określone mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach wchodzących w skład tego obiektu budowanego. Chodzi tu jednak o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Taka sytuacja w zawisłej sprawie jednakże nie zachodzi. Organ nadzoru wydając decyzję na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane nie bada przyczyn z powodu których obiekt znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 781/13). Jeżeli organ prowadzący postępowanie nie stwierdzi zagrożeń określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, to zasadnym jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Można stawiać tezę za organem odwoławczym, że wobec przeprowadzenia oględzin lokalu mieszkalnego skarżącej, właściwą formą rozstrzygnięcia powinna być decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., to jednak tego rodzaju naruszenie prawa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak było bowiem przesłanek do zakończenia postępowania w drodze wydania nakazu, zgodnego z oczekiwaniem skarżącej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a k.p.a., co do istoty odpowiada decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 236/14). W konsekwencji, nie sposób postawić w rozpoznawanej sprawie organom nadzoru budowlanego zarzutu naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Nadto Sąd zważył, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zatem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Odnosząc się wreszcie do zarzutu skargi, dotyczącego nie ustosunkowania się do wszystkich uwag skarżącej, w szczególności do przesłanego pisma z dnia [...] r., Sąd uznaje, że organ drugiej instancji w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił podstawy swego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić przyjdzie, że sąd administracyjny podobnie jak organy nadzoru budowlanego nie jest władny do brania pod rozwagę zasad współżycia społecznego. Na marginesie przyjdzie zważyć, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka wszczęcia innej drogi prawnej, a mianowicie przed sądem powszechnym, bowiem zgodnie z art. 144 ustawy - Kodeks cywilny właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.