II SA/Gl 1423/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz - Sarna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółdzielni [...] w K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 23 września 2024 r. nr WINB-WOA.7721.267.2024.TA w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 23 września 2023 r., nr WINB-WOA.7721.267.2024.TA Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB" lub "Organ I instancji") z 9 lipca 2024 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ I instancji nałożył na I. H. B. i A. B. (dalej "Inwestorzy") obowiązek demontażu krat zamontowanych w otworze okiennym i logii lokalu nr [...] budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. , w celu doprowadzenia tej części obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do 30 września 2024 r. Decyzja PINB jest drugą decyzją wydaną w rozpoznawanej sprawie, gdyż wcześniejsza decyzja organu z 15 czerwca 2023 r., nr [...] została uchylona decyzją ŚWINB z 17 sierpnia 2023 r., nr [...]. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej "p.b."). W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w trakcie termomodernizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. w 2022 r. K. Spółdzielnia [...] (dalej "Skarżąca" lub "Spółdzielnia") zdemontowała kraty w otworze okiennym i logii lokalu nr [...], które zostały następnie odtworzone przez Inwestorów. Z art. 29 ust. 4 p.b. wynika, że instalowanie krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych wymaga zgody budowlanej. W przypadku braku zgody budowlanej zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Ewentualna legalizacja krat wymagałaby zgody Spółdzielni jako właściciela budynku oraz dostosowania tych krat do przepisów § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Inwestorzy nie dysponują zgodą Spółdzielni. W odwołaniu od decyzji Inwestorzy podnieśli, że PINB nie zbadał okoliczności sprawy czyli legalności i czasookresu zamontowania spornych krat. Kraty te na wyraźną prośbę Spółdzielni i wykonawcy robót termomodernizacyjnych zostały w 2022 r. na koszt Inwestorów tymczasowo zdemontowane. Po zakończonej termomodernizacji kraty te zostały ponownie zamontowane (takie same jak w momencie zakupu mieszkania w [...] r.), a nie jak wskazuje PINB odtworzone. PINB nie poczynił nowych ustaleń w kierunku wyjaśnienia kto był pierwotnym inwestorem robót budowlanych związanych z montażem krat. PINB nie przesłuchał żadnego ze świadków wskazanych przez Inwestorów. ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., obecnie zaskarżoną decyzją uchylił decyzję PINB w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy przedstawił chronologiczne przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo wdrożył procedurę z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Jednakże wydanie decyzji nastąpiło przedwcześnie, tj. bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. ŚWINB wskazał, że Organ I instancji nie zweryfikował na czym miałoby polegać naruszenie § 300 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Mianowicie PINB powinien ustalić, czy kraty zostały wykonane w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach oraz to czy spełniony został wymóg, że kraty i okiennice w co najmniej jednym otworze okiennym, otwierają się do wewnątrz mieszkania. Ponadto ŚWINB zauważył, że Inwestorzy - zgodnie z zaświadczeniem z 15 maja 2023 r. wydanym przez Spółdzielnię - posiadają spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że roboty budowlane zostały zakończone, a zatem stosownie do art. 52 p.b. nakazy i zakazy powinny być nakładane na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które upoważnia do dysponowania lokalem w celu prowadzenia robót budowlanych w lokalu pod warunkiem, że prace te nie dotyczą części wspólnych budynku. Kluczową kwestią na gruncie przedmiotowej sprawy jest jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie w jaki sposób zamontowane zostały sporne kraty, tj. czy kraty zamontowane zostały do elewacji od strony zewnętrznej, czy zamontowane zostały od strony wewnętrznej w loggii i otworze okiennym lokalu mieszkalnego nr [...]. Ustalenia te determinować będą to, czy roboty budowlane wykonane zostały w części wspólnej budynku, a w dalszej kolejności to, na kogo winny zostać nałożone ewentualne nakazy. Organ I instancji nie poczynił ustaleń w powyższym zakresie. W aktach sprawy brak jest również aktualnej dokumentacji zdjęciowej, która pozwoliłaby ŚWINB dokonać oceny w tym względzie we własnym zakresie. Zakres potrzebny do dokładnego zbadania w tej sprawie jest na tyle duży, że dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia konwalidację decyzji Organu I instancji. Wspomnianych wątpliwości nie sposób usunąć drodze postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Od decyzji ŚWINB Skarżąca złożyła sprzeciw. W sprzeciwie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tej regulacji, bowiem decyzja PINB nie była obarczona uchybieniami uzasadniającymi wydanie decyzji kasatoryjnej. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z protokołu oględzin, który znajduje się w aktach sprawy administracyjnej i z dokumentacji zdjęciowej załączonej do sprzeciwu. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca podała m. in, że z protokołu oględzin wynika, że kraty zostały zamontowane przez Inwestorów bez zgody Spółdzielni. Ponadto z ustaleń poczynionych przez PINB w toku oględzin, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez strony postępowania, jak i z dokumentacji zdjęciowej załączonej do sprzeciwu wynika sposób montażu tych krat oraz fakt, że kraty nie odpowiadają normie § 300 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nadto Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 15 czerwca 2023 r. wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych 18 kwietnia 2023 r. stwierdzono, że kraty zostały wykonane w sposób niezapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach, ponadto żadna z nich nie otwiera się od wewnątrz mieszkania nr [...]. Błędne jest stanowisko ŚWINB, że adresatem nakazu nie może być inwestor, który zamontował kraty bez zgody Spółdzielni. Pierwszym podmiotem, do którego winna być skierowana decyzja jest inwestor, a dopiero w przypadku braku wiedzy kto nim jest lub niemożliwości wykonania przez inwestora nakazu możliwe jest skierowanie decyzji do zarządcy obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie osoba inwestora została ustalona przez PINB, a demontaż krat fizycznie jest możliwy po wejściu do lokalu nr [...]. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, wskazując ponownie na argumenty uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca ograniczył zakres rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji, gdyż sąd kontroluje jedynie, czy zasadnie organ drugiej instancji uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd nie rozstrzyga zatem sprawy merytorycznie. Określony w art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. zakres rozpoznania sprawy nie obejmuje bowiem oceny decyzji administracyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z: 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19; 7 czerwca 2018 r., II OSK1319/18 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., I OSK 2700/23, opubl. w CBOSA). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, opubl. w CBOSA). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Ponadto także wtedy gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15; 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2150/18 - opubl. w CBOSA). Chodzi zatem o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego z art. 136 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. jest niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W świetle zatem art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z: 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21; 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 – opubl. w CBOSA). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że ŚWINB w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Organu odwoławczego wydanie decyzji nakazującej Inwestorom demontaż krat zamontowanych w otworze okiennym i loggii lokalu nr [...] nastąpiło przedwcześnie. Po pierwsze PINB nie zweryfikował na czym miałoby polegać naruszenie § 300 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Po drugie Organ I instancji nie ustalił w jaki sposób kraty zostały zamontowane, tj. do elewacji od strony zewnętrznej czy do loggii i w otworze okiennym od strony wewnętrznej. Ustalenia w tym przedmiocie determinują to, czy roboty budowlane wykonane zostały w części wspólnej budynku, a w dalszej kolejności to, na kogo winny zostać nałożone ewentualne nakazy w toku postępowania, tj. na Spółdzielnię czy Inwestorów. W ocenie Sądu zgromadzony przez PINB materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na pytanie czy kraty zainstalowane w otworze okiennym i loggii lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym odpowiadają warunkom technicznym, o jakich mowa w § 300 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W protokole z kontroli przeprowadzonej przez PINB 18 kwietnia 2023 r. wskazano jedynie, że loggia i okno mieszkania nr [...] są okratowane, od strony przeciwnej do ulicy. Protokół nie zawiera żadnych ustaleń czy faktycznie istnieje obiektywna możliwość wspinania się po kratach do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach budynku oraz czy w co najmniej jednym otworze okiennym otwierają się one do wewnątrz mieszkania. Protokół z oględzin stanowi przy tym jedyny dowód w sprawie na podstawie którego PINB uznał, że kraty nie spełniają wymogów wynikających z § 300 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z protokołu wynika, że wykonano dokumentację fotograficzną. Jednakże nie stanowi ona załącznika do protokołu z kontroli. Co więcej w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej, która przedstawiałaby umiejscowienie, sposób montażu krat i ich konstrukcję. Zresztą nawet gdyby takowa dokumentacja znajdowała się w aktach sprawy to bez stosownych ustaleń organu nadzoru budowlanego (choćby co do otwierania się krat od wewnątrz) nie mogłaby ona stanowić dowodu przesądzającego o naruszeniu warunków technicznych. Okoliczność, że PINB w uzasadnieniu decyzji z 15 czerwca 2023 r. wskazał, że kraty są wykonane w sposób niezapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach i że żadna z nich nie otwiera się od wewnątrz mieszkania nr [...] nie ma znaczenia prawnego dla sprawy. Po pierwsze ww. decyzja została usunięta z obrotu prawnego. Po drugie wnioski PINB dotyczące naruszenia § 300 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oparte były tylko na protokole z kontroli z 18 kwietnia 2023 r. Decyzja z 15 czerwca 2023 r. nie stanowi zatem dowodu potwierdzającego okoliczności faktyczne (umiejscowienie, sposób montażu i konstrukcja krat) przesądzające o tym, że kraty nie spełniają wymogów § 300 ww. rozporządzenia. Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b p.b., nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten wskazuje zatem wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami (postanowieniami) organów nadzoru budowlanego. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 p.b. nie jest przy tym przypadkowa. Podmiotem zobowiązanym w pierwszej kolejności jest inwestor. Natomiast gdy roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kwestia kto powinien być adresatem decyzji (postanowień) organów nadzoru budowlanego z rozdziału 5b p.b. zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy, w szczególności co do możliwości legalnego wykonania nakazanych obowiązków, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią. Słusznie wskazał ŚWINB, że ze zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiału dowodowego nie wynika czy kraty zamontowane zostały w części wspólnej budynku czy od strony wewnętrznej loggii i otworu okiennego. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia zaś weryfikację czy Organ I instancji prawidłowo ustalił adresata obowiązku. Kryterium wyboru spośród wymienionych w przepisie art. 52 p.b. podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał na naruszenie przez PINB konkretnych przepisów prawa procesowego oraz wyliczył braki, jakie zawiera materiał dowodowy. Zdaniem Sądu wskazany w zaskarżonej decyzji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Chodzi bowiem o okoliczności o charakterze zasadniczym dla prowadzonego postępowania, od których zależy jego wynik. Słusznie ŚWINB przyjął, że zaniedbania PINB w zgromadzeniu i ocenie materiału dowodowego nie mogły być usunięte w postępowaniu odwoławczym, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego nie może gromadzić nowych dowodów, czynić nowych ustaleń faktycznych i je oceniać, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20, opubl. w CBOSA). Zawarty w sprzeciwie wniosek dowodowy dotyczący wydruków zdjęć nie został uwzględniony bowiem podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy i faktyczny zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, opubl. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.