II SA/Gl 1467/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] nakazującej Inwestorce B.W. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego wraz z wiatą zlokalizowanych na dz. nr 1 w m. C. (gm. W.) Decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym i prawny. W wyniku wniosku Wójta Gminy W. z dnia 28.09.2018 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) organ ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowań na działce nr 1 w C. W dniu 20.11.2018 r. dokonano oględzin na ww. działce i stwierdzono, że znajduje się na niej: budynek mieszkalny, budynek gospodarczy z wiatą, przyczepa kempingowa, szklarnia oraz tzw. ziemianka. Budynek mieszkalny jest przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego decyzją o jego rozbiórce. Przedmiotem niniejszej decyzji jest budynek gospodarczy, wykonany z konstrukcji szkieletowej drewnianej, ściany z blachy trapezowej ocieplone od zewnątrz styropianem, dach jednospadowy pokryty blachą trapezową ocynkowaną. Do budynku dobudowano cztery pomieszczenia i wiatę w kierunku wschodnim. Rozbudowa została" wykonana również w konstrukcji szkieletowej, ściany z płyty OSB, dachy jednospadowe pokryte blachą trapezową ze spadkami skierowanymi w kierunku zachodnim. Cały budynek po rozbudowie ma wymiary 20,00m x 5,30m, powierzchnia wynosi 106,00m2. Ponadto do budynku od strony wschodniej dobudowano wiatę drewnianą z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową ze spadkiem w kierunku wschodnim. Maksymalna wysokość obiektu od poziomu gruntu do kalenicy wynosi około 2,70m. Inwestor nie przedstawił podstawy prawnej wykonanych robót budowlanych, ponieważ takowej nie posiada, wobec czego mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W wyniku analizy dostępnych map (wydruk z ORSIP) stwierdzono, że w 2009r. na działce nie było żadnych zabudowań, natomiast w 2015 r. znajdowały się tam dwa budynki; wg wydruku z WebEWID oznaczone literami "i" oraz "g". W rzeczywistości budynek "i" to budynek mieszkalny, natomiast obiekt oznaczony lit. "g" stanowi przedmiotowy budynek gospodarczy, który został rozbudowany. W świetle powyższych ustaleń przyjęto, że obiekt podlegający niniejszej decyzji powstał po 2010r. Generalną zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniem robót budowlanych, które wymagają zgłoszenia. W tym przypadku, ze względu na powierzchnię zabudowy wynoszącą 106m2 wymagane jest pozwolenie na budowę. Do zaistniałej sytuacji mają zatem zastosowanie przepisy art. 48 PrBud. Według organu I instancji nie jest możliwa legalizacja obiektu budowlanego ze względu na sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalono, iż zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r., działka nr 1 w C. znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem R — tereny rolne. Przeznaczenie podstawowe to tereny rolne, uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia Przeznaczenie dopuszczalne terenu to niekubaturowe urządzenia służące gospodarce rolnej, w tym urządzenie melioracji; sieci i urządzenie infrastruktury technicznej; drogi dojazdowe; ścieżki piesze i rowerowe; urządzenia służące regulacji i utrzymaniu wód. W § 37 w ust. 3 zapisano: zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych i gospodarczych. Analiza m.p.z.p. świadczy o tym, że zalegalizowanie przedmiotowego obiektu nie jest możliwe, ponieważ na obszarze obowiązuje zakaz zabudowy. Wybudowanie obiektu na terenach bez prawa zabudowy stanowi samowolę budowlaną, do której odnoszą się rygory z art. 48 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorka wskazała, że budynek gospodarczy służy jej jako obiekt pomocniczy przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. PINB wadliwie zakwalifikował go jako obiekt budowlany. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącą skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją ŚWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ŚWINB przedstawił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, a także przytoczył i omówił art. 48 ust. 1 i 2 PrBud . Organ odwoławczy organ podzielił twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonej decyzji organu I instancji, zarówno co do kwalifikacji spornego obiektu, jak również okresu jego realizacji i przyjętego trybu postępowania wobec samowoli budowlanej. ŚWINB za bezzasadne uznał zarzuty odwołania dotyczące błędnej kwalifikacji spornego obiektu. Jest on bowiem wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, trwale związany z gruntem, ma fundament i dach. O trwałości zaś związania z gruntem rozstrzyga to, czy jest ono na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Według zaś ŚWINB jest trwale związany z gruntem, bowiem jego posadowienie jest stabilne i odporne na działanie czynników zewnętrznych np. wiatru. Skoro zaś sporny obiekt jest budynkiem, to stanowi obiekt budowlany podlegający regulacjom Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że z uwagi na to, że obiekt powstał bez wymaganego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 PrBud zgłoszenia, to zasadnym było zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 2 PrBud. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że realizacja tego budynku jest sprzeczna z planem miejscowym, wobec tego nie mógł być zalegalizowany i zasadnym było nakazanie jego rozbiórki. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego inwestorka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zaakcentowała podnoszoną wcześniej w odwołaniu okoliczność, że jest rolnikiem i prowadzi ogromne gospodarstwo rolne znacznie oddalone od zabudowań mieszkalnych. Na halach ma sprzęt rolniczy, który musi gdzieś przechowywać i zabezpieczać przed kradzieżą. Nie ma zaś możliwości zwożenia tego sprzętu. Obiekt wykorzystuje także na magazynowanie plonów. Natomiast przy budynku mieszkalnym nie ma większych zabudowań gospodarczych. Do sezony 2017/2018 miała także bydło pastewne i zajmowała się produkcją mleka i serów. Podniosła że jako rolnik – posiadacz i właściciel nieruchomości rolnych stanowiących gospodarstwo rolne jest uprawniona do budowy obiektu gospodarczego do 35 m2 wyłącznie w oparciu o zgłoszenie. Zdaniem Skarżącej, przedmiotowy budynek to pomieszczenie tymczasowe. Nie ma fundamentów, a także żadnych instalacji. W założeniu miała to być wiata do przechowywania sprzętu rolniczego oraz składowania siana. Brak osłony zewnętrznych powodował, ze sprzęt i plony były narażone na zniszczenie i niekorzystne warunki atmosferyczne. W skardze podniesiono również, że organ nie odniósł się do zmian w planie miejscowym. Skoro trwa procedura planistyczna to zasadnym było ustalenie czy przedmiotowy teren nie zmieni przeznaczenia. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja ŚWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego wraz z wiatą zlokalizowanego na działce nr 1 w C . Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.1333 w skrócie jak dotychczas: "PrBud"). Znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy PrBud zostały istotnie zmienione w drodze ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) Znowelizowane przepisy nie obowiązywały jednak w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż nowelizacja weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Kontrola zaskarżonej decyzji odbywa się pod względem legalności tj. zgodności z przepisami według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ilekroć zatem w dalszej części uzasadniani mowa o przepisach PrBud, to dotyczy to przepisów tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 PrBud, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie jest jednak bezwzględny, w tym znaczeniu, że organ musi wcześniej ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku zaś zaistnienia takiej możliwości, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Dopiero w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany jest orzec nakaz rozbiórki. W realiach rozpoznawanej sprawy organ nie prowadził postępowania zmierzającego do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Uznał bowiem, że taka legalizacja jest niemożliwa, a to ze względu na sprzeczność inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając prawidłowości tego stanowiska i badając legalność wydanego w związku z nim rozstrzygnięcia trzeba jednak najpierw rozstrzygnąć kwestie, czy zasadnie organ przyjął, że w niniejszej sprawie miała miejsce samowola budowlana, co z kolei czyni koniecznym dokonanie oceny charakteru obiektu stanowiące przedmiot postępowania oraz rozstrzygnięcia zagadnienia, czy do jego realizacji wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Wymienione tutaj kwestie stanowią zresztą istotę sporu w niniejszej sprawie. Organy obu instancji przyjęły, że przedmiotowy budynek gospodarczy wraz z wiatą stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt. 2 PrBud. Strona skarżąca kwestionuje uznanie go za budynek, zwłaszcza ze względu na brak fundamentów. Zgodnie z art. 3 ust. 2 PrBud. pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wymogi te rzeczony budynek gospodarczy spełnia, jest bowiem trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzenie za pomocą przegród budowlanych, ma dach oraz fundament. Jeśli chodzi o brak fundamentu, co zarzuca skarżąca, to zważywszy na rozumienie tego terminu zajętego przez ni ą stanowiska nie można podzielić. Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własny sposób rozumienia tych cech przyjęty w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r., wedle którego ze względu na brak na gruncie PrBud definicji fundamentu oraz brak odesłania do innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie zaś z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Kwestia fundamentów budynku gospodarczego nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy orzekające w sprawie, ale ze znajdującej się w aktach dokumentacji zdjęciowej wynika, że budynek gospodarczy posadowiony jest na wpuszczonych w ziemie słupach (stanowiących fundament słupowy), do których umocowane są ściany z blachy trapezowej ocieplone od zewnątrz styropianem. Na zdjęciu widoczna jest także wylewka betonowa pod ścianami budynku. Nie budzi wątpliwości, że tego rodzaju związanie obiektu z gruntem można uznać za fundamenty. Ponadto, fundamenty te w sensie funkcjonalnym powodują trwałe związanie budynku z gruntem. Jego posadowione jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (por. wyroki NSA: z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10, z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09, z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2758/15, z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2471/15, z 25 maja 2021, sygn. akt II OSK 2549/18). Z takim właśnie posadowieniem mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, o czym przekonują przede wszystkim znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia spornego obiektu. W konsekwencji skoro przedmiotowy obiekt posiada fundamenty i jest trwale związany z gruntem, a ponadto, co jest bezsporne, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, to zdaniem Sądu organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji, dokonały prawidłowej kwalifikacji jego kwalifikacji i przyjęły, że na gruncie PrBud jest to budynek. Zasadnym było zatem przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że przedmiotowy budynek, który mógł powstać jedynie na podstawie pozwolenia budowlanego, został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 PrBud. Zgodnie z § 37 ust. 3 pkt. 3 planu miejscowego, przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. odnośnie do terenu R (tereny rolne – przeznaczenie podstawowe: uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia), na którym zlokalizowana jest działka nr 1, obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz innych obiektów budowlanych nie wymienionych w ust. 2.W ust. 2 § 37 w kategorii przeznaczenie dopuszczalne, wymieniono m. in. niekubaturowe urządzenia służące gospodarce rolnej, w tym urządzenia melioracji. Za takie "urządzenie" nie można uznać wiaty nawet jeśli miałyby ona charakter samodzielnego obiektu. Przepis art. 48 ust. 2 PrBud. dopuszczał pojęcie procesu legalizacji budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę tylko w sytuacji, w której budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli zachodziła w tym zakresie sprzeczność, tak w jak w tym przypadku, to postępowanie legalizacyjne nie mogło zostać wszczęte ze względu na brak możliwości osiągnięcia celu, jakiemu służyło. W konsekwencji ŚWINB prawidłowo przyjął, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wskazana powyżej sprzeczność z planem stanowiła przeszkodę do legalizacji stwierdzonej przez ten organ samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy zarzuty podnoszone skardze, w tym dotyczące kwalifikacji budynku gospodarczego jako "tymczasowego" oraz pozbawionego fundamentów, nie znajdują uzasadnienia. Nie ma dla sprawy znaczenia sposób wykorzystywania obiektu przez skarżącą. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie będąc związany zarzutami skargi, w ramach sprawowanej kontroli nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powodowałyby konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji ŚWINB, to skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.