II OSK 2758/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 338/15 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 338/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie reklamy świetlnej zlokalizowanej przy drodze krajowej nr [...] w km 669+920 strona lewa w M. gmina W. wzniesionej bez wymaganej prawem decyzji pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) zobowiązał K. W. do przedłożenia w terminie do dnia 8 marca 2013 r. dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W dniu 27 lutego 2013 r. wpłynął wniosek K. W. o przedłużenie terminu do przedłożenia wskazanych dokumentów do dnia 30 września 2013 r., z uwagi na wszczęcie procedury w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie przedłużył termin do przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 31 maja 2014 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał K. W. wykonanie rozbiórki przedmiotowej reklamy świetlnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowy telebim zlokalizowany został w pobliżu ulicy [...] od strony południowej węzła R. na działce nr [...] w M. w odległości ok. 38 m od krawędzi drogi krajowej, posadowiony został na dwóch betonowych stopach fundamentowych o wymiarach 2,4m x 4,2m i wysokości 0,45m, posiadających uchwyty montażowe. Jego inwestorem jest K. W. W dniu 22 listopada 2012 r. została przeprowadzona rozmowa telefoniczna z M. T., dyrektorem ds. technicznych firmy inwestora, w trakcie której pracownik organu I instancji ustalił, że inwestor nie posiada wymaganych dokumentów. Od powyższej decyzji z dnia [...] października 2014 r. odwołanie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Krakowie złożyła K. W. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca jako przykład budowli wskazuje miedzy innymi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "reklamy" - tablicy i urządzenia reklamowego. Zatem, należy posługiwać się powszechnym znaczeniem tych pojęć. Natomiast pomocniczo należy się posługiwać definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). W myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W związku z tym przez tablice i urządzenie reklamowe należy rozumieć nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Przedmiotową reklamę świetlną należy zaliczyć do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jej wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tego rodzaju obiekt budowlany nie został bowiem wymieniony w art. 29 ust. 1 tej ustawy jako zwolniony z takiego wymogu. W zaistniałym stanie faktycznym nie znajdzie również zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Użyte sformułowanie "instalowanie" dotyczy tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach. W ocenie organu odwoławczego istotą trwałego połączenia obiektu z gruntem jest takie jego powiązanie z gruntem, dzięki któremu działanie czynników atmosferycznych lub innych działań nie spowoduje jego uszkodzenia, ograniczenia funkcji bądź też jego użytkowanie nie będzie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przy tym, że bez znaczenia pozostaje technologia wykonania fundamentu, a w szczególności zastosowanie gotowych stop betonowych lub betonu lanego w miejscu budowy. Przedmiotowa reklama świetlna została posadowiona na dwóch betonowych stopach fundamentowych o wymiarach 2,4m x 4,2m i wysokości 0,45m, posiadających uchwyty montażowe. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że została ona trwale powiązana z gruntem. Dlatego też stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, której wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, dlatego też organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W tym trybie inwestor musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki. Organ I instancji w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 8 marca 2013 r. dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane tj. zaświadczenia Wójta Gminy Wielka Wieś o zgodności budowy reklamy świetlnej - telebimu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego reklamy świetlnej zlokalizowanej na działce nr [...] w M. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mimo wyznaczenia nowego terminu przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 30 maja 2013 r. inwestor nie wypełnił tego obowiązku. Dlatego zgodne z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. K. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 338/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo przyjęły, iż reklama świetlna, ze względu na jej sposób posadowienia oraz gabaryty, stanowi w całości z betonowymi stopami fundamentowymi, urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem, co z kolei oznacza konieczność zakwalifikowania go do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wbrew argumentom wskazanym w skardze, a odnoszącym się do analizy rozmiarów stóp betonowych czy wysokości samej tablicy, istotne były cechy ustalone przez organy i decydujące o trwałym związaniu z gruntem w postaci parametrów technicznych całej inwestycji, chociażby rozmiary i tym samym masa jej elementów fundamentowych, powodujące takie właśnie związanie. Te cechy spornego obiektu nie pozwalają uznać, aby samo zlokalizowanie na prowizorycznie przygotowanym podłożu i uzyskiwanie stabilności tylko dzięki masie własnej nie oznaczało stałego związania z gruntem. Z tego względu zasadnie przyjęto, że obiekt stanowi budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Również bezpodstawność argumentacji skarżącej zmierzającej do kwalifikacji jako obiektu małej architektury wynika z pominięcia w/w cech w postaci parametrów technicznych (masa związana z wielkością betonowych stóp fundamentowych, wysokość obiektu trzykrotności dorosłego człowieka - jak wskazuje skarżąca). Powyższe oznacza, iż brak jest podstaw do uznania tego obiektu za "niewielkiego" w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Niewystarczające jest zatem ograniczanie rozumienia pojęcia "niewielki obiekt" z tego przepisu jedynie do charakterystyki innych obiektów znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie czy też cechami otoczenia w postaci ogrodzenia oraz dostępności dla osób postronnych, bez odniesienia do w/w cech budowli, wpływających na trwałe związanie z gruntem i uznanie za urządzenie reklamowe wolno stojące. Za niezasadny Sąd uznał zarzut, iż skarżąca wybudowała przedmiotowy obiekt po dokonaniu zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu, załączając to zgłoszenie. Zgłoszenie to nie jest skuteczne i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z jego treści zostało złożone do Starosty Krakowskiego w dniu [...] listopada 2012 r. i obejmowało rozpoczęcie robót w dniu 7 stycznia 2013 r., a zatem co najmniej już po upływie około 8 miesięcy po faktycznym wybudowaniu przedmiotowego obiektu. Ponadto zgłoszenie to dotyczy budowy obiektów reklamowych na innej działce, tj. o nr [...]. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2015 r. wniosła K. W. zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wobec tego przyjęcie, że obiekt tego rodzaju, jak przedmiotowa reklama świetlna jest budowlą w rozumieniu powołanego przepisu, a to jako wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe i w konsekwencji, że jego wykonanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co też skutkowało błędnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i utrzymaniem w mocy zaskarżonego nakazu rozbiórki; 2. w zw. z zarzutem sformułowanym w pkt 1, także art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 4 oraz w zw. ze stosowanym a contrario art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyjęcie, że przedmiotowa reklama stanowi obiekt małej architektury, niezlokalizowany w miejscu publicznym, a zatem taki, którego wzniesienie nie wymagało ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenia właściwemu organowi administracji budowlanej, co też skutkowało błędnym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. i nieuchyleniem zaskarżonego nakazu rozbiórki. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Istota spawy sprowadzał się do kwalifikacji prawnej przedmiotowego telebimu (reklamy świetlnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało podzielić przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia akceptujące stanowisko organów nadzoru budowlanego, że obiekt ten stanowił budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wśród których wymieniono "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe". Jak słusznie podkreślano, zasadnicze znaczenie miało określenie owego trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu budowlanego. Cecha trwałości posadowienia obiektu budowlanego odnosi się do możliwości oparcia się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Jak podkreśla się w orzecznictwie, o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia m.in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie jej z gruntem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 954/14). Wbrew wnioskom skargi kasacyjnej, nie można było przedmiotowej reklamy uznać za obiekt małej architektury. Jak wynika bowiem z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obiekt małej architektury to obiekt niewielki, spełniający funkcję kultu religijnego, czy też obiektu codziennej rekreacji i utrzymania porządku w postaci piaskownic, huśtawek, drabinek i śmietników. I choć zawarta w ww. przepisie definicja nie ma charakteru wyczerpującego i pozostaje otwarta, to jednak przedmiotowa reklama ustawiona przy drodze nie znajduje żadnego związku z obiektami tam wymienionymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2330/15). Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 1 nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 4 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należy podkreślić, że skarżąca nie podważyła przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego i konieczności uzyskania przed jego realizacją pozwolenia na budowę. Dlatego też nie zasługują one na uwzględnienie. Poza tym należy zauważyć, że w art. 3 pkt 3 Pr. bud. "wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe" zostały zaliczone do budowli. Natomiast przez pojęcie budowli zgodnie z powyższym przepisem należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Nie ma więc żadnych przesłanek aby obiekt będący budowlą kwalifikować jako obiekt małej architektury, gdyż te dwa pojęcia wzajemnie się wykluczają. Potwierdzenie linii orzeczniczej w zakresie reklam i urządzeń reklamowych mogą tez być przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 ze zm.). W art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały dodane pkt 16a-16f przez art. 7 pkt 1 lit. a powyższej ustawy, definiujące m.in. pojęcia reklamy, tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego i szyldu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.