II OSK 2330/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 339/15 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał wykonanie rozbiórki reklamy świetlnej zlokalizowanej przy drodze krajowej nr 7 w km [...] strona lewa na działce nr [...] wzniesionej bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał organ, przedmiotowy telebim zlokalizowany został w pobliżu ulicy L. od strony południowej węzła R. w odległości ok. 41 m od krawędzi drogi krajowej. Posadowiony został na dwóch betonowych stopach fundamentowych o wymiarach 2,4 m x 4,2 m i wysokości 0,45 m, posiadających uchwyty montażowe. Jego inwestorem jest K. W.– dzierżawca działki. Pismem z dnia 6 listopada 2012 r. organ wezwał inwestora do dostarczenia decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego telebimu lub innego dokumentu potwierdzającego jego legalność. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 8 marca 2013 r., następnie przedłużonym do dnia 30 listopada 2013 r., dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 tej ustawy, których inwestor nie dostarczył. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż tego rodzaju obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Inwestor nie legitymował się takim pozwoleniem i nie przedstawił dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. W., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 i art. 136, art. 72 § 1 w zw. z art. 67 § 2 pkt 2 w zw. z art. 140 K.p.a., art. 86 w zw. z art. 140 K.p.a., art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., a także art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1b w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 4 oraz a contrario art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Jak podkreśliła skarżąca, przedmiotowa tablica powinna zostać uznana za "niewielką" w znaczeniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji za obiekt małej architektury. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłową ocenę organów, że reklama świetlna ze względu na jej sposób posadowienia oraz gabaryty stanowi w całości z betonowymi stopami fundamentowymi – urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem. To z kolei oznacza konieczność zakwalifikowania go do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wbrew argumentom wskazanym w skardze, a odnoszącym się do analizy rozmiarów stóp betonowych czy wysokości samej tablicy, istotne były cechy ustalone przez organ i decydujące o trwałym związaniu z gruntem w postaci parametrów technicznych całej inwestycji, chociażby z uwagi na jej rozmiary i masę elementów fundamentowych, powodujących takie właśnie związanie. Te cechy spornego obiektu nie pozwalają uznać, aby samo zlokalizowanie na prowizorycznie przygotowanym podłożu i uzyskanie stabilności tylko dzięki masie własnej nie oznaczało stałego związania z gruntem. Z tego względu zasadnie przyjęto, że obiekt stanowi budowlę. Również bezpodstawność argumentacji skarżącej zmierzającej do kwalifikacji obiektu jako obiektu małej architektury wynika z pominięcia parametrów technicznych tegoż obiektu. Brak jest podstaw do uznania tego obiektu za "niewielki" w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Niezasadny jest również zarzut, iż skarżąca wybudowała przedmiotowy obiekt po dokonaniu zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu. Do dokonanego zgłoszenia został wniesiony sprzeciw decyzją Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2012 r., jednakże zgłoszenie to nie jest skuteczne przede wszystkim z uwagi na fakt, że zostało złożone w dniu 23 listopada 2012 r. i obejmowało rozpoczęcie robót w dniu 7 stycznia 2013 r., a zatem co najmniej już po upływie około 8 miesięcy od wybudowania przedmiotowego obiektu. Jako nie zasługujące na uwzględnienie ocenił Sąd pierwszej instancji zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa procesowego, w tym te dotyczące zaniechania przesłuchania świadka. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wobec tego przyjęcie, że obiekt tego rodzaju, jak przedmiotowa reklama świetlna jest budowlą w rozumieniu powołanego przepisu, a to jako wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe i w konsekwencji, że jego wykonanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co też skutkowało błędnym oddaniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. i utrzymaniem w mocy zaskarżonego nakazu rozbiórki; 2. w zw. z zarzutem sformułowanym w pkt 1, także art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 4 oraz w zw. ze stosowanym a contrario art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyjęcie, że przedmiotowa reklama stanowi obiekt małej architektury, niezlokalizowany w miejscu publicznym, a zatem taki, którego wzniesienie nie wymagało ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenia właściwemu organowi administracji budowlanej, co też skutkowało błędnym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. i nieuchyleniem zaskarżonego nakazu rozbiórki. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu kasacji za nieuprawnioną uznano interpretację, według której każdy obiekt zlokalizowany choćby na prowizorycznie przygotowanym podłożu, jeżeli tylko jest na tyle stabilny, że nie grozi mu wywrócenie, trzeba uznać za trwale powiązany z gruntem. Tymczasem, zdaniem skarżącej, wzniesienie przedmiotowego obiektu nie wymagało ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że ujawniony na jej tle problem sprowadzał się do kwalifikacji prawnej przedmiotowego telebimu (reklamy świetlnej). W tym zakresie należało podzielić przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia akceptujące stanowisko organów nadzoru budowlanego, że obiekt ten stanowił budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wśród których wymieniono "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe". Jak słusznie podkreślano w sprawie, zasadnicze znaczenie miało określenie owego trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu budowlanego. Cecha trwałości posadowienia obiektu budowlanego odnosi się do możliwości oparcia się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Jak podkreśla się w orzecznictwie, o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia m.in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie jej z gruntem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 954/14). Bezpieczeństwo konstrukcji obiektu, którego dotyczy kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja zapewnia posadowienie go na stopach betonowych posiadających uchwyty montażowe, co ustalono w toku postępowania administracyjnego (protokół kontroli przeprowadzonej w dnu 13 listopada 2012 r.). Słusznie również eksponował Sąd pierwszej instancji wielkość parametrów technicznych tegoż obiektu. Wbrew wnioskom kasacji, nie można było przedmiotowej reklamy uznać za obiekt małej architektury. Jak wynika bowiem z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obiekt małej architektury to obiekt niewielki, spełniający funkcję kultu religijnego, czy też obiektu codziennej rekreacji i utrzymania porządku w postaci piaskownic, huśtawek, drabinek i śmietników. I choć zawarta w ww. przepisie definicja nie ma charakteru wyczerpującego i pozostaje otwarta, to jednak przedmiotowa reklama ustawiona przy drodze nie znajduje żadnego związku z obiektami tam wymienionymi. Z przyczyn powyżej wskazanych, jako bezzasadne należało ocenić przedstawione w kasacji zarzuty naruszenia art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 151 P.p.s.a. Chybione są również kolejne wskazane we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 4 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Skarżąca nie zdołała bowiem podważyć przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego i konieczności uzyskania przed jego realizacją pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.