II SA/Gl 1471/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 lipca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1759/2023/13380 w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 9 maja 2023 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 5 lipca 2023 r. znak: SKO.PSŚ/41.5/1759/2023/13380 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta K. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 9 maja 2023 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji odmówił A. K. (dalej "Skarżąca") przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko J. K. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, tj. z tytułu urodzenia dziecka oraz z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Prezydent w pierwszej kolejności przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Następnie wyjaśnił za jaki okres i w jaki sposób wyliczono dochód Skarżącej oraz łączną kwotę pobieranych zasiłków. Ustalono, że Skarżąca nie spełnia warunków do przyznania zasiłku rodzinnego. Dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę 674,00 zł, a obliczona zgodnie z art. 5 ust. 3b u.ś.r. różnica pomiędzy łączną kwotą zasiłków wraz z dodatkami a kwotą, o jaką dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe, wynosi 5,77 zł i jest mniejsza niż 20 zł. W odwołaniu od decyzji Skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji Organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że aktualnie utrzymuje się z zasiłku macierzyńskiego, który wynosi 80% podstawy wynagrodzenia. Co za tym idzie obliczenia sprzed dwóch lat nie odzwierciedlają stanu faktycznego budżetu Skarżącej. Skarżąca przedstawiła swoje koszty utrzymania i wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Organ odwoławczy decyzją z 5 lipca 2023 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Skarżącej z 28 lutego 2023 r. w okresie zasiłkowym 2022/2023. Rodzina Skarżącej jest dwuosobowa, a dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe wynoszące 674,00 zł. Źródła dochodu Skarżącej oraz jego wysokość są prawidłowo udokumentowane. Organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył dochód rodziny Skarżącej, wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami oraz różnicę z art. 5 ust. 3a u.ś.r. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami k.p.a., a Skarżącej zagwarantowano czynny udział w postępowaniu. Kolegium podkreśliło, że decyzja w sprawie świadczeń rodzinnych nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe wyliczenie dochodu co skutkowało przyjęciem, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania żądanych świadczeń. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało dowolnym przyjęciem, że nie zostały spełnione przesłanki di przyznania żądanych świadczeń. Zdaniem Skarżącej doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przyczyn z powodu których organ nie uwzględnił okoliczności wskazanych przez Skarżącą, a mających znaczenie w sprawie oraz poprzez brak w decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o zmianę decyzji w całości i wydanie orzeczenia rozstrzygającego co do istoty sprawy poprzez przyznanie żądanych świadczeń, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że przedłożone przez nią dokumenty nie zostały w sposób prawidłowy ocenione. Zastosowana przez organy administracji publicznej wykładnia prawa materialnego prowadzi do nierówności i dyskryminacji rodzin, w których matka samotnie wychowuje dziecko – brane pod uwagę są wyłącznie kwoty przekroczenia dochodu na rodzinę w kontekście prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków, co stawia w takiej samej sytuacji rodzica z jednym dzieckiem wychowywanym samotnie co w przypadku pełnych rodzin. Dysproporcja pojawiająca się wskutek zastosowania interpretacji prezentowanej w zaskarżonej decyzji jest sprzeczna z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równości i zakazu dyskryminacji. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te dotknięte są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią dla oceny zgodności z prawem wydanych decyzji jest ustalenie, czy organy prawidłowo wyliczyły dochód rodziny Skarżącej w celu ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Należy zatem wyjaśnić, że warunkiem przyznania prawa do zasiłku rodzinnego jest spełnienie przesłanki z art. 5 ust. 1 u.ś.r., tj. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty 674,00 zł. Pojęcie dochodu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 1 u.ś.r. Dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.), zaś dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4a u.ś.r.). Stosownie do art. 5 ust. 4b u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Wedle natomiast art. 5 ust. 4c u.ś.r. przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wykreślenia z rejestru lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. Okres zasiłkowy, w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.ś.r., oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Co do zasady dochód obliczany w celu ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednakże przepisy art. 5 ust. 4-4c u.ś.r. modyfikują tę zasadę nakazując brać pod uwagę zdarzenia w postaci utraty dochodu i uzyskania dochodu, które miały miejsce w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku. Celem tych przepisów jest ustalanie prawa do zasiłku rodzinnego na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie ich pobierania, a nie przeciętnego dochodu uzyskiwanego w roku poprzednim, chyba że od poprzedniego roku nie zaszły zasadnicze zmiany w sytuacji dochodowej rodziny. Przed wydaniem decyzji o przyznaniu bądź o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego organy zobowiązane są przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z regułami k.p.a., w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta powiązana jest z zasadą postępowania dowodowego, wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże - jak podkreśla się w orzecznictwie - na gruncie k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Odnosząc powyższe uwagi ogólne do okoliczności sprawy należy wskazać, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Skarżąca podkreśliła, że dochody jej rodziny uległy zmniejszeniu. Skarżąca w związku z urodzeniem dziecka (co - jak wynika z ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu zupełnego aktu urodzenia - miało miejsce [...] r.) utrzymuje się tylko z zasiłku macierzyńskiego, który wynosi 80% podstawy dotychczasowego wynagrodzenia. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z art. 180 § 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy pracownica nie może zrzec się prawa do urlopu macierzyńskiego, może jedynie zrezygnować z części urlopu. Za okres urlopu macierzyńskiego przysługuje zasiłek macierzyński w wysokości 100% podstawy wymiaru zasiłku. Jednakże w razie złożenia przez pracownicę stosownego wniosku miesięczny zasiłek macierzyński za okres urlopu macierzyńskiego wynosi 81,5% podstawy wymiaru zasiłku (art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa). Organy całkowicie pominęły te okoliczności i nie zgromadziły dowodów, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości twierdzeń Skarżącej. W ocenie Sądu negatywne dla Skarżącej rozstrzygnięcia organów zapadły zatem przedwcześnie. Wskazane okoliczności, a nie wyjaśnione przez organy, mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przyjęcie przez organy innej wysokości dochodów członków rodziny Skarżącej mogłoby spowodować przyznanie jej wnioskowanych świadczeń. Przy obliczaniu dochodu rodziny pomija się ten, którego członek rodziny już nie uzyskuje, bowiem utracił go w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 3 pkt 23 u.ś.r. Ustawodawca w art. 3 pkt 23 u.ś.r. zawarł katalog zdarzeń, które należy wiązać z utratą dochodu. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że wykładnia przepisu art. 3 pkt 23 u.ś.r. nie może opierać się wyłącznie na interpretacji literalnej. Przepis ten powinien być wykładany prokonstytucyjnie, przy uwzględnieniu wykładni celowościowej. Wobec tego o "utracie dochodu" należy mówić w sytuacji jego "straty, zaniku, ubytku", a zatem zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu (por. wyroki NSA: z 14 lipca 2021 r., I OSK 797/21; z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 783/19; z 6 czerwca 2018 r., I OSK 378/18; z 19 stycznia 2018 r., I OSK 1728/17, opubl. w CBOSA). Zdaniem Sądu w zakresie pojęcia utraty dochodu z art. 3 pkt 23 lit. c) u.ś.r. mieści się zatem także przypadek uzyskania prawa do zasiłku macierzyńskiego w miejsce dotychczasowego wynagrodzenia za pracę. Wynagrodzenie za pracę, które zostało zastąpione wypłacanym przez płatnika zasiłkiem macierzyńskim, należy potraktować jako dochód utracony. Zaś zasiłek macierzyński jest dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. h) u.ś.r., mimo że stosunek pracy nie ustał (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 maja 2017 r., III SA/Kr 328/17; wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2019 r., I SA/Wa 342/19 – opubl. w CBOSA). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do zarzutów i twierdzeń Skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji. Obowiązkiem zaś organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, opubl. w CBOSA). Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19, opubl. w CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 i art. 8 u.ś.r, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Organ pierwszej instancji zobligowany będzie wyjaśnić kwestię pobierania przez Skarżącą zasiłku macierzyńskiego, a następnie ponownie zweryfikować przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, przy uwzględnieniu przedstawionej powyżej oceny prawnej i z zachowaniem zasad procedury administracyjnej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.