II SA/Gl 1474/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia działki nr 1 w L. od strony działki nr 2 stanowiącej własność Gminy L. i zgodnie z ewidencją gruntów będącej drogą. W wyniku oględzin w dniu 20 grudnia 2013 r. ustalono, że inwestorem jest K. K., ogrodzenie wykonano w postaci słupków betonowych i kamiennych oraz przęseł i sztachet drewnianych. Oględziny ponowiono 26 marca 2014 r. Ustalono wówczas odległości słupków ogrodzenia od osi działki drogowej oraz od przeciwległej skarpy, ograniczającej działkę drogową od strony przeciwległej do ogrodzenia, a także długość ogrodzenia. Stwierdzono, że działka drogowa nie jest utwardzona, widoczne są koleiny. Z obu oględzin sporządzono także dokumentację zdjęciową. Zamiar wykonania ogrodzenia został zgłoszony [...] r., a budowę rozpoczęto późną wiosną [...] r. W aktach znajduje się kopia zgłoszenia z [...]r. dotycząca zamiaru wykonania ogrodzenia, a także pisma Wójta Gminy L. z [...]r., w którym z powołaniem na ówcześnie obowiązujący plan miejscowy zatwierdzony uchwałą rady gminy z 1 marca 2002 r. zastrzeżono, że planowane ogrodzenie od strony działki 2 (ulica [...]) stanowiącej drogę o symbolu 0 39 D, powinno być zlokalizowane według przedstawionej propozycji, czyli minimum 3 metry od środka istniejącej w terenie jezdni. Znajduje się także wykonany na kopii projektu podziału rysunek przebiegu planowanego ogrodzenia, z zaznaczeniem jego lokalizacji 3 metry od środka drogi. Na podstawie wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...]Rady Gminy L. z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Z [...]r., poz. [...] ustalono, że aktualnie działka nr 1 położona jest w jednostkach planu C MN 7 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz 1 KDD 9 istniejące drogi gminne klasy D i 11 KDW 64 – projektowane drogi gminne klasy D. Działka nr 2 zgodnie z planem stanowi teren 1 KDW 4 – istniejąca i projektowana droga wewnętrzna ogólnodostępna. Stosownie do przepisów § 42 planu, symbol KDD oznacza drogi publiczne dojazdowe, za symbol KDW drogi wewnętrzne ogólnodostępne. Dla dróg o symbolach 1KDD 1-13 plan przewiduje szerokość w liniach rozgraniczających 10, a dla dróg o symbolach 1KDW 1-100 (istniejące i projektowane drogi wewnętrzne ogólnodostępne) 6 m w liniach rozgraniczających i szerokości jezdni co najmniej 3 m. W piśmie z [...]r. inwestor podał, że ze względu na warunki panujące w terenie, nie było możliwe wykonanie zgłoszonego ogrodzenia w odległości 3 m od środka drogi. Ponieważ zgodnie z planem obowiązującym w dacie zgłoszenia, istniała możliwość zmniejszenia szerokości linii rozgraniczających dla dróg 01D-113D (§ 3 ust. 1 pkt 4b planu), zatem obecna lokalizacja ogrodzenia nie koliduje z przepisami planu z dnia zgłoszenia. Wójt Gminy w piśmie z [...]r., skierowanym do organu nadzoru budowlanego, wyjaśnił, że w dacie zgłoszenia inwestor nie skorzystał z możliwości zawężenia linii rozgraniczających, a obecnie plan przewiduje szerokość 6 m, bez możliwości zmniejszenia. W oparciu o wyniki pomiarów z oględzin, w dniu [...]r. sporządzono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:250 rysunek ilustrujący przebieg osi ulicy [...], linii rozgraniczających oraz powstałego ogrodzenia, zaznaczając ich wzajemne odległości. Postanowieniem z [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał roboty budowlane, podając w podstawie prawnej przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej p.b.). Zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r. Decyzją z [...]r., nr [...] PINB w Z. nakazał K. K. rozbiórkę ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr 1 od strony drogi ul. [...], podając w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W uzasadnieniu opisał poczynione ustalenia faktyczne. Wskazał, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, a Starosta postanowieniem z [...]r. nałożył na niego obowiązek uzupełnienia dokumentacji m. in. o uzgodnienie lokalizacji ogrodzenia z administratorem drogi i szkic lokalizacji ogrodzenia na kopii mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumenty te inwestor przedłożył ponawiając zgłoszenie [...]r. Organ I instancji wskazał, że ogrodzenie znajduje się średnio 1,5 m od środka działki drogowej i na całym przebiegu narusza linię rozgraniczającą drogi. Wzniesienie ogrodzenia wymagało zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 2 i art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. Inwestor dokonał zgłoszenia, ale wykonał roboty niezgodnie z tym zgłoszeniem, zbliżając ogrodzenie do środka drogi. Stanowi to podstawę do zastosowania art. 51 p.b. Nie jest możliwe doprowadzenie robot do stanu zgodnego z prawem, ze względu na postanowienia planu miejscowego. Działka drogowa oznaczona jest w planie symbolem 1 KDW 64 i jako droga wewnętrzna ogólnodostępna ma szerokość w liniach rozgraniczających 6 m, plan nie dopuszcza lokalizacji w tych liniach ogrodzeń. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie statusu drogi ul. [...] poprzez przyjęcie, że stanowi drogę gminną, podczas gdy jest drogą wewnętrzną oraz wadliwe zastosowanie aktualnie obowiązującego planu miejscowego, podczas gdy zastosowanie winien znaleźć plan obowiązujący w dniu uzgadniania lokalizacji ogrodzenia przez wójta gminy ([...]r.). W uzasadnieniu stwierdzono, że działka nr 2 nie jest drogą publiczną, ale drogą wewnętrzną. Nie stanowi także miejsca publicznego, albowiem nie jest użytkowana przez nieograniczoną liczbę osób. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy dopuszczał zawężenie linii rozgraniczających drogi, dlatego wójt pozytywnie uzgodnił lokalizację inwestycji. W oparciu o informację wójta gminy z [...]r. organ II instancji ustalił, że działka nr 2 nie stanowi drogi gminnej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1543). Ustalono także, że przebiega po gruntach stanowiących własność gminy. Zaskarżoną decyzją z [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielił ustalenia, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia, które przewidywało jego lokalizację w odległości min. 3 m od osi drogi, w rzeczywistości ogrodzenie znajduje się na wysokości skrajnego i 5 słupka w odległości 1,5 m od osi drogi, na wysokości 10 słupka w odległości 2,7 m od przeciwległej skarpy, a na wysokości 14 słupka w odległości 2,1 m od drogi. Ulica [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Aktualnie obowiązujący plan kwalifikuje ją jako drogę wewnętrzną ogólnodostępną. Ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem, bez zachowania przewidzianej odległości. Obecnie obowiązujący plan miejscowy przewiduje dla drogi szerokość w liniach rozgraniczających 6 m i szerokość jezdni 3 m. Wedle ustaleń, ogrodzenie zostało na całym przebiegu zrealizowane w liniach rozgraniczających. W sprawie nie można zastosować przepisu § 42 ust. 3 obowiązującego planu, albowiem dotyczy on dróg o symbolach KDG, KDZ, KDL i 1KDD. Ogrodzenie narusza także art. 5 ust. 1 p.b., gdyż utrudnia korzystanie z drogi będącej własnością gminy, przejazd nią i jej utrzymanie. W sprawie została spełniona przesłanka z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., albowiem brak jest możliwości doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 p.b. Jako niezasadne oceniono zarzuty odwołania, przepis § 42 obowiązującego planu odnosi się nie tylko do dróg publicznych, ale także wewnętrznych, status drogi nie ma wobec tego znaczenia. Do legalizacji zaś skutków stwierdzonej samowoli zastosowanie znajduje plan miejscowy obowiązujący w dacie orzekania, celem jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W skardze do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b.. zawiera zamknięty katalog rodzajów dróg uznawanych za miejsca publiczne. Droga wewnętrzna nie jest zatem miejscem publicznym. Nie jest nim również dlatego, że oprócz skarżącego korzysta z niej tylko jedna osoba. Brak utwardzenia prowadzi do wniosku, że działka w ogóle nie jest drogą. W sprawie nie mają wobec tego zastosowania przepisy art. 51 p.b., budowa nie wymagała zgłoszenia, inwestor miał prawo wznieść ogrodzenie w granicy działek. Ogrodzenie zostało wzniesione w czasie obowiązywania innego planu miejscowego, który nadal winien mieć w sprawie zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 1474/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b., budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie podnoszono wobec inwestora zarzutu, że wzniósł ogrodzenie bez wymaganego pozwolenia. Natomiast przyjęto, że wykonanie tego ogrodzenia wymagało zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. Przepis ten wprowadza taki obowiązek dla budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Brzmienie powołanego przepisu w żaden sposób nie stanowi podstawy do przyjęcia, że z zakresu innych miejsc publicznych wykluczone są drogi wewnętrzne, nie stanowiące dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nie budzi oczywiście wątpliwości, że drogi zaliczone do dróg publicznych we właściwym trybie, są objęte zakresem powołanego przepisu. Katalog miejsc, od strony których wznoszenie ogrodzeń jest poddane reżimowi prawa budowlanego, jest otwarty ze względu na kategorię innych miejsc publicznych. W ocenie Sądu wzgląd na argument interpretacyjny eiusdem generis pozwala przyjąć, że do takich miejsc w pierwszej kolejności należy zaliczyć miejsca służące celom komunikacji. Zasadnie przy tym zwraca się uwagę w orzecznictwie, że warunek ten wymaga uzupełnienia z uwzględnieniem cechy publiczności, powszechnej dostępności takiego miejsca. Drogi wewnętrzne mogą w konsekwencji odpowiadać kryterium innego miejsca publicznego, jeżeli z okoliczności faktycznych związanych z ich położeniem i dostępnością, wynika cecha publiczności. Sąd podziela w konsekwencji wyrażany w orzecznictwie pogląd, że droga wewnętrzna będzie miała charakter miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., jeżeli do takiej drogi będzie miała dostęp nieograniczona ilość osób, a więc będzie to miejsce ogólnodostępne, co wymaga indywidualnej oceny dokonywanej na gruncie okoliczności konkretnej sprawy (por. wyroki: NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2472/11, WSA w Białymstoku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 340/13, WSA w Lublinie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 603/12, WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 24/12, NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1467/07, WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 1523/13). W niniejszej sprawie działka nr 2 stanowi własność gminy i zgodnie z ewidencją gruntów oraz stanem faktycznym stanowi drogę, służąc celom komunikacyjnym. Dwojakiego rodzaju argumenty przemawiają przy tym za jej publicznym charakterem. Po pierwsze, nie stanowi własności prywatnej, ale własność wspólnoty samorządowej, jaką jest gmina. Z układu komunikacyjnego znajdującego wyraz w znajdujących się w aktach mapach wynika, że nie jest to ciąg kończący się "ślepo", służący tylko dojazdowi właścicieli działek przy nim położonych, ale łączy się z dwiema innymi drogami, tworząc element układu komunikacyjnego. Dostęp do niego nie jest ograniczony zatem ani faktycznie (poprzez postawienie np. szlabanu), ani prawnie. Zgodnie bowiem z obowiązującym planem miejscowym gmina oznaczyła teren jako drogę wewnętrzną, ale ogólnodostępną, deklarując tym samym brak ograniczeń w korzystaniu z działki. W konsekwencji należy podzielić stanowisko organów, że działka drogowa, stanowiąca ulicę [...], jest innym miejscem publicznym rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. i wykonanie ogrodzenia od jej strony wymagało zgłoszenia. Skarżący zresztą w dacie przystępowania do wykonania ogrodzenia wymogu tego nie negował, skoro dokonał takiego skutecznego zgłoszenia. Powodem ingerencji organów nadzoru budowlanego nie jest jednak brak wymaganego zgłoszenia, ale wykonanie robót niezgodnie ze zgłoszeniem. Organy nie działały na podstawie ani art. 48, ani art. 49b p.b., ale art. 51 p.b. Przepis ten znajduje zastosowanie właśnie w sytuacjach innych, niż budowa bez pozwolenia lub zgłoszenia. W zgłoszeniu, zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b., należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W dacie dokonywania zgłoszenia w gminie obowiązywał plan miejscowy, który wprowadzał ograniczenia w lokalizowaniu ogrodzeń. Nie jest kwestionowane w sprawie, że ze względu na przepisy ówcześnie obowiązującego planu, inwestor w zgłoszeniu przewidział lokalizację ogrodzenia w odległości 3 m od osi drogi, co naniesiono na załączonym do zgłoszenia szkicu. Wykonanie ogrodzenia zgodnie ze zgłoszeniem jest warunkiem legalności robót i było obowiązkiem inwestora. W piśmie z [...]r. skarżący przyznał, że ogrodzenia nie wykonał zgodnie ze zgłoszeniem, ze względu na warunki panujące w terenie. Taki argument nie usprawiedliwia dokonanego odstępstwa, które w sprawie nie budzi wątpliwości. Skutkiem stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że roboty zostały wykonane z naruszeniem warunków określonych w zgłoszeniu, jest wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 p.b., mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Na odstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ ma możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Inaczej mówiąc, przeprowadzenie postępowania naprawczego powinno skutkować istnieniem obiektu, który nie narusza przepisów. Kryterium nie jest doprowadzenie do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem, ale z przepisami, prawidłowo zatem organy rozważyły, czy obecna lokalizacja jest zgodna z prawem. W tym zakresie zastosowanie miały także przepisy obowiązującego w gminie planu miejscowego, będącego aktem powszechnie obowiązującym. Wniosek, że istnienia ogrodzenia z przepisami planu jako aktu prawa miejscowego nie da się pogodzić, jest w świetle § 42 ust. 1 pkt 5 planu uprawniony. Dla 1 KDW 64 linie rozgraniczające wnoszą 6 metrów i nie mogą w ich obrębie być wznoszone ogrodzenia, do tej kategorii dróg nie ma bowiem zastosowania przepis § 42 ust. 3 pkt 7 planu. Bez przeniesienia ogrodzenia na całej jego długości nie ma możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami, zastosowanie wobec tego znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym usunięcie skutków samowoli następuje poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie wchodzi w grę ani nakazanie zaniechania dalszych robót, ani nakaz przywrócenia stanu poprzedniego, prawidłowo zatem orzeczono o nakazie rozbiórki ogrodzenia wykonanego niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.