II SA/Gl 1493/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi E. P. i D. Z. na uchwałę Rady Gminy Krupski Młyn z dnia 27 września 2022 r. nr XLII/428/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego w Załączniku Nr 3 do Uchwały Nr XXVII/190/17 Rady Gminy Krupski Młyn z dnia 28 lutego 2017 r. symbolem UTL oraz symbolem UTZ, w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Krupskim Młynie, obręb Potępa, wraz z załącznikiem graficznym w tym zakresie, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Gminy Krupski Młyn solidarnie na rzecz skarżących 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 października 2025 r. E. P. i D. Z. (dalej: Skarżący), reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na Uchwałę Nr XLII/428/22 Rady Gminy Krupski Młyn z dnia 27 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 6205, dalej: Uchwała), w zakresie działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], podnosząc zarzuty naruszenia: 1a) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) – w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania Uchwały, poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego przejawiające się w niezgodności planu z uchwalonym Studium przyjętym uchwałą nr XXVII/190/17 Rady Gminy Krupski Młyn w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 lutego 2017 r., 1b) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania Uchwały, poprzez sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego niezgodnego z obowiązującym studium podczas gdy ww. przepis stanowił, że ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, 1c) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania Uchwały, poprzez niezbadanie przez Radę Gminy zgodności planu miejscowego ze studium, podczas gdy art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakazywał Radzie Gminy, uchwalenie planu miejscowego dopiero po ustaleniu jego zgodności ze studium, 2a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.) poprzez sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium, podczas gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania Uchwały - jednoznacznie stanowiły o wymogu zgodności, zatem organ Gminy nie zastosował się do obowiązującego wówczas przepisu prawa, a przez to zadziałał wbrew zasadzie legalizmu, 2b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez brak weryfikacji przez organy Gminy zgodności planu miejscowego ze studium, co miało negatywny wpływ na słuszny interes obywateli, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący wnieśli o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, ewentualnie o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej działek stanowiących własność skarżących o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że Skarżący nabyli wymienione wyżej działki celem prowadzenia na nich działalności gospodarczej związanej w głównej mierze z turystyką i rekreacją. Obowiązująca w dniu złożenia wniosków o pozwolenie na budowę ([...] r. i [...] r.), uchwała nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczała możliwość zabudowy. Zgodnie ze Studium działki, na których planowano inwestycje stanowiły następujące tereny: działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] teren zabudowy rekreacji indywidualnej; działka nr [...] częściowo teren zabudowy rekreacji indywidualnej, częściowo teren obsługi turystyki, i częściowo droga; działka nr [...] (podzielona na działki [...], [...], [...], [...] a także nr [...]) częściowo teren obsługi turystyki, częściowo teren rolniczy, częściowo teren leśny. Natomiast zgodnie z zaskarżoną Uchwałą określono przeznaczenie: działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] teren rolniczy, bez prawa zabudowy; działka nr [...] teren rolniczy, częściowo droga dojazdowa; działka nr [...] (podzielona na działki [...], [...], [...], [...], [...]) częściowo teren rolniczy, częściowo teren leśny, bez prawa zabudowy. Powyższe zdaniem strony skarżącej prowadzi do wniosku o niezgodność pomiędzy planem miejscowym a Studium zarówno w warstwie graficznej jak i tekstowej. Pełnomocnik zauważył, że treść Studium wskazuje na zapotrzebowanie w gminie na tworzenie nowej powierzchni terenów usługowych w szczególności dotyczących promocji ruchu turystycznego. Określono turystyczno-rekreacyjny kierunek rozwoju gminy, wymuszający konieczność wyznaczenia nowych terenów związanych z okresowym wypoczynkiem. Zapotrzebowanie Gminy na nową zabudowę rekreacyjną oszacowano na poziomie 18.720 m2 (studium str. 57 lit. b i 58 lit. d). Mimo to, zaskarżona Uchwała zmieniła przeznaczenie działek objętych skargą z przeznaczenia umożliwiającego rozwijanie działalności usługowo - turystycznej na tereny rolnicze i leśne bez prawa do jakiejkolwiek zabudowy. Pełnomocnik zwrócił też uwagę na złożone przez Skarżących uwagi do projektu planu, które nie zostały uwzględnione. W ocenie strony skarżącej, Gmina nie działała w granicach prawa, do czego jest zobligowana z mocy art. 6 k.p.a., pomijając wymóg zgodności planu ze studium, nadto w sprawie zachodził słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a., Skarżący zakupili bowiem teren ze względu na jego przeznaczenie, którego zmiana wiąże się z utratą wartości gruntu oraz uniemożliwieniem prowadzenia zamierzonej działalności, ingeruje też w sposób wykonywania prawa własności. Końcowo podał, że interes prawny Skarżący wywodzą z przysługującego im prawa własności wymienionych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zwrócił na wstępie uwagę, że względem zaskarżonej Uchwały nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Następnie przedstawił zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Krupski Młyn uchwałą nr XXVII/190/17 z dnia 28 lutego 2017 r. odnoszące się do terenów obejmujących działki Skarżących. Zdaniem organu, strona skarżąca w sposób błędny interpretuje sformułowanie "nie narusza on ustaleń" zawarte w art. 20 u.p.z.p., wskazując na to, iż jest ono równoznaczne ze zgodnością. W tym zakresie organ odwołał się do nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2010 roku. Zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugi oraz art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnienie projektu planu ma charakter wiążący dla organu, co oznacza, że nie ma on możliwości działania wbrew treści tego uzgodnienia. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zgodnie z wymaganą procedurą, został uzgodniony z wszystkimi wymaganymi przepisami prawa instytucjami. Wyjaśnił, że projekt planu przedstawiany był również kilka razy do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. W pierwszej wersji projektu planu wszystkie działki objęte przedmiotową skargą określone były pod symbolem UTL - Zabudowa rekreacji indywidualnej. W treści postanowienia z dnia 1 czerwca 2020 r. organ uzgadniający wskazał, że uzgodnienie przedmiotowego projektu miejscowego planu mogłoby nastąpić pod warunkiem dokonania uzupełnienia dokumentacji. W szczególności zwrócił uwagę, iż w prognozie oddziaływania na środowisko należy odnieść się konkretnie do wpływu następujących funkcji: terenów rekreacji indywidualnej, terenów obsługi turystyki, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenów dróg wewnętrznych, na środowisko przyrodnicze terenu opracowania, w rejonie rzeki Mała Panew. W ostatniej przesłanej dokumentacji odniesiono się do ww. uwag. Dokonano również korekty rysunku planu. Na skutek powyższego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowił uzgodnić przedłożony projekt planu miejscowego. Organ zwrócił też uwagę, że wniesione przez Skarżących uwagi w toku procedury planistycznej są zbliżone do stanowiska skargi, zostały rozpatrzone i znajdują się w wykazie uwag dokumentacji planistycznej oraz załącznika nr 2 do zaskarżonej Uchwały. Zaznaczył, że zaskarżona Uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W kwestii złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, organ podał, że wniesiony decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r. sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy dziesięciu budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...] nastąpił z powodu nieuzupełnienia dokumentacji, wniesiony decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r. sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy siedmiu budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] oraz decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy czterech budynków rekreacji indywidualnej na działkach [...], [...], [...], [...], nastąpił z uwagi na niewykazanie przez inwestora dostępu działki do drogi publicznej. W dniu 9 marca 2025 r. do akt wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżących z załączonymi wydrukami ksiąg wieczystych dla działek objętych przedmiotem skargi. W dniu 12 marca 2025 r. do akt wpłynęło pismo organu z przedłożonym fragmentem rysunku planu oraz fragmentu rysunku studium z oznaczeniem granic działek stanowiących własność Skarżących. Uzupełniając stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę organ wskazał na przeznaczenie przedmiotowych działek zgodnie z zapisami, poprzednio obowiązującej dla tego terenu, Uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił również uwagę na uwarunkowania środowiskowe omawianego obszaru, w tym związane z ochroną i eksponowaniem charakterystycznych cech środowiska oraz szczególnym zagrożeniem powodzią. Zdaniem organu, działek Skarżących z uwagi na położenie poza obszarem zabudowy - w otwartym terenie rolnym, w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki, z ograniczonym dostępem infrastrukturalnym oraz komunikacyjnym nie można uznać jednoznacznie za budowlane. Odnosząc się do części tekstowej Studium organ zauważył, iż zawarte w nim zapisy dopuszczają korygowanie przebiegu linii rozgraniczających tereny oraz parametrów i wskaźników urbanistycznych, pod warunkami zawartymi w tym akcie. Jak wskazał, "rozbieżność ustaleń planu pomiędzy ustaleniami studium nie wynika ze złej woli organu odpowiedzialnego za jego sporządzenie i zatwierdzenie, a z zasad i procedury jego opracowania", w szczególności uzyskania stosownych uzgodnień, na które organ wskazywał już w odpowiedzi na skargę. Pomimo chęci i zaangażowania ze strony gminy, dokumentowanego poprzez kształt projektu planu miejscowego, poddanego kolejnym edycjom opiniowania i uzgadniania, organ w celu uzyskania akceptacji został zobligowany do jego korekty zgodnie z wolą organu. Zwrócił również uwagę na konsekwencje dla terenów i osób stwierdzenia nieważności uchwały w całości oraz konsekwencje w razie stwierdzenia nieważności części uchwały co do działek Skarżących, tj. przywrócenie ustaleń planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] r. co w rezultacie, przy: ogólnych i nieprecyzyjnych ustaleniach opracowania, braku uwzględnienia ograniczeń wynikających z zagrożenia powodzią, zagwarantowaniu dostępności komunikacyjnej uznał za niewłaściwy z perspektywy samorządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn., zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych, Sąd uznał za w pełni uzasadnione stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Nr XLII/428/22 Rady Gminy Krupski Młyn z dnia 27 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (opubl. Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 6205), w odniesieniu do terenu oznaczonego w Załączniku Nr 3 do Uchwały Nr XXVII/190/17 Rady Gminy Krupski Młyn z dnia 28 lutego 2017 r. symbolem UTL oraz symbolem UTZ, w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Krupskim Młynie, obręb Potępa, wraz z załącznikiem graficznym w tym zakresie (pkt 1 sentencji wyroku). Na wstępie wymaga jednak przypomnienia, iż stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Jak wyjaśniał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny do wniesienia skargi w ww. trybie nie legitymuje ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/3, z dnia 25 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1537/22). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, ewentualnie o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej działek stanowiących własność Skarżących. Jak wynika z uzasadnienia złożonej skargi Skarżący wiążą naruszenie interesu prawnego z prawem własności przysługującym Skarżącym do wymienionych w skardze działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżący wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały jedyne co do wymienionych nieruchomości (Dział II ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w T. [...] Wydział [...], działki nr: [...], [...], [...] - [...], działki nr: [...], [...], [...], - [...], działka nr [...] – [...], działki: nr [...], [...], [...] – [...], działka nr [...] – [...], w tym zakresie wniosek dowodowy skargi należało uwzględnić). Nie można byłoby bowiem skutecznie zakwestionować istnienia po stronie Skarżących interesu prawnego, skoro dysponują tytułem prawnym do nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami R65, ZL71 (R – teren rolniczy, ZL71 – teren leśny, § 5 ust. 1 pkt 5 lit. l, lit. m Uchwały) oraz częściowo drogi wewnętrznej. Kontroli w toku niniejszego postępowania podlegała zatem jedynie zaskarżona Uchwała w zakresie przysługującego Skarżącym interesu prawnego. Stosownie do wskazanej legitymacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Wobec wniosku skargi, w pozostałej części musiała zatem ulec oddaleniu. W kwestii natomiast podniesionej przez organ okoliczności zakupu przez Skarżących części z ww. działek po wejściu w życie zaskarżonej Uchwały, Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym, aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi samoistnej przeszkody do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10). Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem - jako następca prawny - w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 255/22 i powołane tam orzecznictwo). Tego rodzaju skarga na przedmiotowy akt prawa miejscowego nie została wniesiona. Przechodząc dalej, zajmując się zarzutami niezgodności planu miejscowego ze studium, odnotowania wymaga, że wiodącą zasadą sporządzania i uchwalania planu miejscowego jest zasada uwzględniania treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zastosowanie też znajdzie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21). Należy pamiętać, że w ramach autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego, organ gminy nie może wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19). Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy przyjmując zaskarżoną Uchwałę w pewnym zakresie wykroczył poza ramy określone w Studium. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Owe nienaruszenie postanowień studium należy postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu w nim ustalonych, a podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować zasady zagospodarowania i przeznaczenia terenów i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Inaczej mówiąc, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeżeli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium obowiązującym w dacie uchwalania tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają natomiast zmiany Studium, które nastąpiły po uchwaleniu zaskarżonej Uchwały, jak również zapisy poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do których odwoływał się zarówno organ w przedstawionym stanowisku jak i strona skarżąca. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, zaskarżoną Uchwałą Nr XLII/428/22 Rady Gminy Krupski Młyn z dnia 27 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymienione wyżej działki Skarżących objęte zostały następującymi symbolami: R65 – teren rolniczy (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), ZL71 – teren leśny (działka nr [...]), oraz teren drogi wewnętrznej (działka nr [...]). Dla terenów oznaczonych w części graficznej ustaleń planu symbolami R65 ustala się przeznaczenie pod teren rolniczy (§ 5 ust. 1 pkt 5 lit. l Uchwały). Stosownie do § 53 zaskarżonej Uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami R1-71 ustala się: przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze (pkt 1 lit. a), przeznaczenie dopuszczalne: urządzenia melioracji wodnych, budowle rolnicze i urządzenia związane z prowadzeniem gospodarki rolnej (pkt 1 lit. b), szczegółowe zasady zagospodarowania: zakaz lokalizacji budynków i wiat (pkt 2), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 90% (pkt 3 lit. a), maksymalna wysokość zabudowy: 2 m (pkt 3 lit. b). Natomiast dla terenów oznaczonych w części graficznej ustaleń planu symbolami ZL71 ustala się przeznaczenie pod teren leśny (§ 5 ust. 1 pkt 5 lit. m Uchwały). Stosownie do § 54 zaskarżonej Uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami ZL1-77 ustala się: przeznaczenie podstawowe: tereny leśne (pkt 1 lit. a), przeznaczenie dopuszczalne: obiekty budowlane i urządzenia związane z prowadzeniem gospodarki leśnej w rozumieniu przepisów odrębnych, urządzenia melioracji wodnych (pkt 2 lit. b), szczegółowe zasady zagospodarowania oraz lokalizacja obiektów budowlanych i urządzeń: zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 2), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: minimalna intensywność zabudowy: 0,01, maksymalna intensywność zabudowy: 0,1, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 90%, maksymalna powierzchnia zabudowy w stosunku do działki budowlanej: 10%, maksymalna wysokość zabudowy: 10 m, geometria dachu: dachy płaskie, dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia od 12° do 45°, jednospadowe o kącie nachylenia od 12° do 30° (pkt 3). Z kolei jak wynika z Załącznika Nr 3 do Uchwały Nr XXVII/190/17 z dnia 28 lutego 2017 r. Rady Gminy Krupski Młyn w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krupski Młyn, obowiązującego w dacie przyjęcia zaskarżonej Uchwały: działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] - oznaczone zostały symbolem UTL - teren rekreacji indywidualnej; działka [...] – oznaczona została w części symbolem UTL, w części UTZ - teren obsługi turystyki, w części pod drogę dojazdową; działki [...], [...] – oznaczone zostały symbolem UTZ, działka [...] – oznaczona w części symbolem UTZ i w części symbolem R, działka [...] - oznaczona została w części symbolem UTZ, w części symbolem R, w części symbolem ZL – teren leśny (zastrzec należy wobec niepełnej czytelności załącznika graficznego - w części także pod drogi dojazdowe). W ramach Kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu dla terenów oznaczonych symbolem UTL określono przeznaczenie - teren rekreacji indywidualnej. W charakterystyce przeznaczenia terenów określono: lokalizację zabudowy rekreacji indywidualnej, dopuszczono: lokalizację pól biwakowych, plaż oraz terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych (boisk, kortów, placów zabaw itp.), lokalizację zabudowy usługowej związanej z przeznaczeniem terenu np. gastronomia, lokalizację zabudowy agroturystycznej, zakazano lokalizacji zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z pobytem sezonowym, rekreacją i wypoczynkiem. Określając parametry i wskaźniki urbanistyczne wskazano: intensywność zabudowy: 0,05-0,5, maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu: 50%, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej: 40%, maksymalną wysokość zabudowy: 10 m (str. 70- 71 studium, Tabela. Charakterystyka przeznaczenia terenów w Studium, III. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, 1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, 3) Przeznaczenie terenów oraz zasady zagospodarowania). W ramach Kierunków zmian, dla terenów oznaczonych symbolem UTZ – teren obsługi turystyki. W charakterystyce przeznaczenia terenów UTZ określono: lokalizacja pól biwakowych, plaż, przystani kajakowych oraz dopuszczono: lokalizację terenowych urządzeń sportowo - rekreacyjnych (boisk, kortów, placów zabaw itp.) lub obiektów związanych z rekreacją indywidualną, przy czym ich forma i usytuowanie powinno uwzględniać wymogi wynikające z przepisów odrębnych dotyczących obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (str. 71 studium). W charakterystyce przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZL - teren leśny wskazano: lokalizację gruntów leśnych, dopuszczono: lokalizację obiektów związanych z gospodarką leśną i lokalizację terenów wód powierzchniowych oraz obiektów związanych z gospodarką wodną (str. 73 studium). W charakterystyce przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem R - teren rolniczy, określono lokalizację gruntów rolnych, dopuszczono: lokalizację obiektów związanych z produkcją rolniczą oraz lokalizację terenów wód powierzchniowych oraz obiektów związanych z gospodarką wodną (str. 73 studium). W ramach Polityki funkcjonalno-przestrzennej określonej graficznie w Załączniku Nr 3 Studium, tereny działek Skarżących objęte są, w sposób zbieżny z częścią tekstową, terenem zabudowy rekreacji indywidualnej (UTL), terenem obsługi turystyki (UTZ), teren rolniczym (R), terenem leśnym (ZL) oraz drogą dojazdową. Ponadto Gmina ustalając Potrzeby i możliwości rozwoju gminy określiła zapotrzebowanie na nową zabudowę, w tym zapotrzebowanie na nową zabudowę rekreacyjną, zauważając, że aktualnie tereny rekreacyjne w ramach Gminy Krupski Młyn zajmują powierzchnię 44,58 ha, przy czym na wskazaną powierzchnię składają się: tereny rekreacji indywidualnej - 30,03 ha, tereny zabudowy usług turystyki - 9,34 ha, tereny upraw ogrodowych - 5,21 ha. Zauważono, że określony turystyczno-rekreacyjny kierunek rozwoju gminy wymusza konieczność wyznaczenia nowych terenów związanych z okresowym wypoczynkiem. Założono też, że podjęte działania promocyjne, stale rozszerzane zaplecze turystyczno-rekreacyjne oraz walory krajobrazowo-środowiskowe zaowocują wzrostem liczby inwestorów zainteresowanych zabudową rekreacji indywidualnej na poziomie równym wskaźnikowi depopulacji, czyli 240 nowych inwestycji budowlanych. Uwzględniając uśrednioną powierzchnię użytkową budynku rekreacji indywidualnej: 60 m2 oraz dopuszczalne zwiększenie zapotrzebowania w stosunku do wyniku analizy: 30%, wskazano, że zapotrzebowanie Gminy na nową zabudowę rekreacyjną kształtuje się na poziomie powierzchni użytkowej: 18.720 m2 (str. 58 Studium, II. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, 8. Potrzeby i możliwości rozwoju gminy, 3) Zapotrzebowanie na nową zabudowę, d) Zapotrzebowanie na nową zabudowę rekreacyjną). Niewątpliwie zatem, w odniesieniu do terenu oznaczonego w Załączniku Nr 3 do Uchwały Nr XXVII/190/17 z dnia 28 lutego 2017 r. symbolem UTL oraz symbolem UTZ, w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zaskarżony plan wprowadził istotną modyfikację w stosunku do ustaleń zawartych w Studium, przez ograniczenie przeznaczenia terenów rekreacji indywidualnej i obsługi turystyki na rzecz przeznaczenia rolniczego. Studium wyraźnie wskazywało dopuszczenie na terenie UTL lokalizacji zabudowy rekreacji indywidualnej z określoną maksymalną powierzchnią zabudowy 50% oraz maksymalną wysokością zabudowy 10 m, zaś na terenie UTZ lokalizację m.in. terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych oraz obiektów związanych z rekreacją indywidualną, w sytuacji, gdy zaskarżona Uchwała wprowadziła dla tego terenu zakaz lokalizacji budynków (§ 53 pkt 2 Uchwały), i jedynie w przeznaczeniu dopuszczalnym budowle rolnicze i urządzenia związane z prowadzeniem gospodarki rolnej, z zachowaniem udziału powierzchni biologicznie czynnej 90% oraz maksymalnej wysokości zabudowy 2 m (§ 53 pkt 1 lit. b i pkt 3 Uchwały). Nie do odparcia zatem pozostaje zarzut sprzeczności ustaleń planu w tym zakresie z ustaleniami Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Zasadą sporządzania planu jest bowiem jego zgodność - niesprzeczność ze studium. Dopuszczona zapisami Studium w ramach Kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, zabudowa rekreacji indywidualnej oraz lokalizacja urządzeń, w zaskarżonym planie została objęta zakazem ich realizacji. Rozbieżności pomiędzy ustaleniami zaskarżonej Uchwały a zapisami Studium dostrzegł sam organ (str. 6 pisma z dnia 11 marca 2026 r., str. 4 odpowiedzi na skargę), podejmując niejako próbę usprawiedliwienia przyjętych zapisów, postępowaniem uzgodnieniowym prowadzonym w toku procedury planistycznej. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że wyniki uzgodnień, nie mogą stanowić uzasadnienia dla przyjęcia planu miejscowego, którego zapisy naruszają postanowienia obowiązującego Studium, pozostając w sprzeczności z zasadami określonymi w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom organu dopuszczone zapisami Studium korygowanie przebiegu linii rozgraniczających teren, w przypadkach wskazanych w Studium (str. 68 Studium), nie uzasadniają zastąpienia przeznaczenia terenów pod lokalizację zabudowy rekreacji indywidualnej (UTL) oraz terenów obsługi turystyki (UTZ) w Studium, przeznaczeniem oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem R65 – terenów rolniczych. Jednocześnie przy zgłoszonych przez organ obawach co do zachowania kryteriów środowiskowych i przestrzennych a także zagrożenia powodzią - w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały - niewątpliwie powinno budzić niepokój niepodjęcie skutecznych kroków zmierzających do zmiany zapisów Studium. W studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), zatem gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Skoro Rada wprowadziła do Studium omawiane regulacje, w zakresie przeznaczenia terenów objętych w Studium symbolem UTL oraz symbolem UTZ oraz dopuszczenia m.in. na tym terenie lokalizacji zabudowy rekreacji indywidualnej lub lokalizacji określonych tam urządzeń i obiektów, to po to, aby następnie dać im wyraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem, gdy organ widział zasadność przeznaczenia terenów jako terenów rolnych, z zakazem lokalizacji budynków, w pierwszej kolejności winien doprowadzić do zmiany zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 393/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 459/25). W świetle przywołanych na wstępie regulacji, organy gminy są związane ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych, na co wyraźnie wskazywał art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zatem mając na uwadze treść Studium należało przyznać, że przeznaczenie wbrew tym zapisom części działek Skarżących nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wyłącznie na tereny rolnicze, z zasadami określonymi w § 53 zaskarżonej Uchwały, ogranicza możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich. W sprawie doszło niewątpliwie do naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżących wynikających z przysługującego im prawa własności nieruchomości, a także naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego w badanym zakresie pomimo, iż naruszał on ustalenia obowiązujących dla tego terenu zapisów Studium. W tym zakresie zasadne pozostawały zarzuty skargi (zarzut nr 1 petitum skargi w odniesieniu do części działek wskazanych w sentencji wyroku). Sąd nie zgodził się natomiast z zarzutem sprzeczności zaskarżonej Uchwały z ustaleniami Studium w odniesieniu do pozostałej części działek objętych w Studium przeznaczeniem R - tereny rolnicze oraz w części symbolem ZL – tereny leśne. Tereny te w zaskarżonej Uchwale zostały objęte przeznaczeniem oznaczonym symbolem R65 – tereny rolnicze oraz odpowiednio symbolem ZL71 – teren leśny, co przy przeprowadzonej już powyżej analizie, nie pozwala na stwierdzenie sprzeczności ustaleń planu w tym zakresie z ustaleniami Studium. Jak już wyżej wyjaśniono, także w Studium dla tego terenu - oznaczonego symbolem R i ZL, nie była przewidziana realizacja opisanej już zabudowy. Z tej przyczyny w pozostałej części skarga musiała ulec oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku). Nieuzasadnione było stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały co do terenu działek Skarżących w całości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 814 zł (pkt 3 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 300 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.