II SA/Gl 1545/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beta Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta D. (dalej też jako Prezydent) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] orzeczono na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 Kpa o zawieszeniu z urzędu prowadzonego z wniosku "A" S.A. w K. (dalej też jako inwestor) postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka linii 110kV w ramach modernizacji linii 110kV [...] wraz ze zmianą zasilania [...] zlokalizowanej na częściach działek ozn. nr ewid. 1., [...]., 2., 3., 4. [...] obręb U.. Jednocześnie postanowieniem tym zobowiązano inwestora do wystąpienia w terminie do [...] grudnia 2020 r. do sądu powszechnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego poprzez ustalenie następców prawnych zmarłej strony postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent stwierdził, iż w toku postępowania zostało ustalone, iż nie żyją właściciele działki nr 3. [...] obręb U., na której m.in. ma być realizowana objęta wnioskiem inwestora inwestycja. W następstwie wniesionego na powyższe postanowienie przez inwestora zażalenia zostało ono uchylone zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej też jako SKO lub Kolegium) z dnia [...]r. nr [...]. Jako podstawę tego orzeczenia SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W jego uzasadnieniu Kolegium, po przytoczeniu treści art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 30 § 1 i § 5 Kpa, stwierdziło, iż z przepisów tych wynika, że jeżeli śmierć osoby, której przysługiwałby przymiot strony postępowania, nastąpiła przed wszczęciem tego postępowania, to organ nie ma obowiązku ustalenia jej następców prawnych (w tym względzie organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1878/17). Tym samym "śmierć strony przed wszczęciem postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego". Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie skargę do sądu administracyjnego wniosła reprezentowana przez radcę prawnego Gmina D. (dalej jako Gmina) zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem powołanych w skardze przepisów postępowania. W oparciu o sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając swój interes prawny do wniesienia skargi Gmina podała, że jest stroną postępowania, w którym zapadło kwestionowane postanowienie, co wynika z faktu, iż objęte postępowaniem o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zamierzenie ma być m.in. realizowane na jej działce nr 5. [...]. Dodatkowo w tym względzie skarżąca powołała się na ewentualną ponoszoną na podstawie art. 417 Kc odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem działanie jej organu wykonawczego (Prezydenta), w sytuacji gdyby w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie brali udziału wszyscy właściciele nieruchomości, na których inwestycja ta ma być lokalizowana. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej przez podmiot nieposiadający w tym względzie interesu prawnego. Zaskarżonym postanowieniem nie rozstrzygnięto bowiem o prawach i obowiązkach skarżącej. Skarga może zaś dotyczyć jedynie "własnej sprawy administracyjnej". W tym względzie Kolegium powołało się też na treść uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/00 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1195/18. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W literaturze wskazuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi podstawę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. nr. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1014/04). Między innymi z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie posiada on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W odniesieniu do niniejszej sprawy w kontekście treść art. 50 § 1 p.p.s.a. należało odpowiedzieć na pytanie, czy jednostka samorządu terytorialnego ma legitymację do wniesienia skargi na postanowienie wydane w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez organ wykonawczy tej jednostki. Kwestia ta była przedmiotem wielu orzeczeń sadów administracyjnych, m.in. w uchwale pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 zajęto stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeżeli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt, burmistrz, prezydent, tej gminy. Nadto kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której stwierdzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba - stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego, ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Pogląd taki wynika też z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139). Odpowiednio wynika on również z uchwały NSA z dnia 15 lutego 2016 r, sygn. akt I OPS 2/15. Został on też zaakceptowany w licznych wyrokach NSA (zobacz m.in. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 119/11 i z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1355/18, postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 268/15). Wobec powyższego Sąd podziela pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie oznacza ograniczenie w zakresie uprawnień procesowych tych jednostek. Na gruncie niniejszej sprawy prowadzi to do wniosku, że skarżącej Gminie nie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do Sądu na postanowienie SKO, wydane w następstwie rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane przez organ wykonawczy tej Gminy. Podkreślenia wymaga w tym względzie, że w związku z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta D. wydając postanowienie w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji (z dnia [...] r.) działał jako przedstawiciel gminy, a nie jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Nadto podzielić należy stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że w następstwie wydania zaskarżonego postanowienia SKO nie rozstrzygnęło o prawach lub obowiązkach skarżącej Gminy. Trudno zatem też z tego powodu przyjąć, aby skarżąca miała interes w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. do wniesienia na to postanowienie skargi. Trudno też interes skarżącej wywodzić w tym względzie z faktu ewentualnej odpowiedzialności skarżącej opartej na treści art. 417 Kc, w sytuacji gdy jak to sama skarżąca stwierdziła w skardze, odpowiedzialność ta ma przyszły, niepewny charakter. Z tych wszystkich względów skarga jako z innych przyczyn niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy p.p.s.a. mr