II SA/Gl 160/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem oddala skargę. Uchwałą nr [...], podjętą w dniu [...] r. Rada Miasta M. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 152, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), wyraziła zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu wydzierżawiania na czas nieokreślony z przeznaczeniem na cele rekreacyjne – nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy M., położonej w rejonie ul. [...] – bocznej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 k.m. [...], obręb M. (KW nr [...]). Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie S. w dniu [...] r., zaś pismem z daty [...] r., skierowanym do Rady Miasta M. organ nadzoru zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym podjętym z up. Wojewody S., orzeczono o stwierdzeniu nieważności tejże uchwały – jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu nadzoru, organ stanowiący gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy, wyłącznie w przypadkach wskazanych w ust. 3 tegoż przepisu, zaś zgodnie z ust. 2, następuje zwolnienie od przetargu z mocy ustawy w przypadkach tam wskazanych. W tym względzie organ nadzoru odwołał się do stanowiska, prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 605/06, z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 770/06 i z dnia 24 października 2007 r. oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05 (LEX nr 209189). Stąd też Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków, stanowiących podstawę wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawarciu umowy dzierżawy na czas nieokreślony, co stanowić winno podstawę stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, skierowane do Rady Miasta M., wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu [...] r., zaś w dniu [...] r. Gmina M. w oparciu o uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. wniosła skargę na akt organu nadzoru, domagając się jego uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej Gminy, Wojewoda dokonał błędnej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto z naruszeniem art. 10 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, pozbawił Gminę M. udziału w postępowaniu nadzorczym – poprzez doręczenie pism Radzie Miasta jako organowi nie będącemu stroną w tym postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, skarżąca wywiodła, że wyrażone w zdaniu pierwszym art. 37 ust. 4 ugn, odesłanie do ust. 1 ustawy, dotyczy jedynie wskazania, że generalnie zawarcie umów tam wymienionych winno następować w trybie przetargowym, zaś w każdym przypadku rada gminy (sejmik, wojewoda), mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od takiego trybu. Takie stanowisko nadaje sens istnienia zapisu zdania drugiego omawianego przepisu (przy odmiennej wykładni byłby zbędny), jak i pozwala pogodzić odrębności wynikające z charakteru dzierżawy i najmu oraz prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Nadto, za przyjęciem takiego stanowiska przemawia zdaniem skarżącej fakt, że katalog "zwolnień" z art. 37 ust. 2 ugn, nie przystaje do zawarcia umów dzierżawy czy najmu, zwłaszcza pkt 5. Co więcej, gdyby podzielić pogląd Wojewody, łatwiej byłoby zbyć nieruchomość bez przetargu, niż ją wydzierżawić, a w niektórych przypadkach wydzierżawienie nieruchomości wymagałoby przeprowadzenia przetargu, podczas gdy jej zbycie byłoby możliwe w trybie bezprzetargowym. Wreszcie, w ocenie Gminy, wątpliwości interpretacyjne stwarza przywołany przez organ nadzoru wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, a dodatkowo wskazał na praktykę doręczania pism w postępowaniu nadzorczym i konieczności współdziałania organów gminy w tym zakresie. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej Gminy dodatkowo wskazał na zapis zawarty w § 3 ust. 3 pkt 3 rozp. MGPiPS z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej, podnosząc że określony tam wymóg dołączenia promesy zwolnienia z opłat za użytkowanie obiektu lub lokalu, ma sens jedynie przy wykładni prawa, na którą wskazano w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organ nadzoru nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego, organ którego działanie zaskarżono, dokonał prawidłowej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Przepis ten nakazuje odpowiednie zastosowanie ust. 1 art. 37 ustawy przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas oznaczony (zd. 1). Jednocześnie zgodnie z normą zawartą w zd. 2 tego przepisu, właściwy organ może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania takich umów. Wbrew stanowisku skarżącej Gminy, katalog przypadków, w których organ wymieniony w zd. 2 ust. 4 art. 37 cyt. ustawy, władny jest do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu nakazanego w ust. 1, ma charakter zamknięty. Ustawa wymienia przypadki zawierania takich umów w trybie bezprzetargowym (art. 37 ust. 2 ugn – przy odpowiednim zastosowaniu z mocy art. 37 ust. 4 zd. 1). Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu możliwe jest w drodze indywidualnej uchwały właściwego organu, jedynie w przypadkach wskazanych taksatywnie w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki ustawowe. Zamieszczenie w ustawie odrębnej podstawy, regulującej tryb zawierania takich umów, było zaś niezbędne z punktu widzenia zabiegów legislacyjnych. Przepis ust. 1 art. 37 ugn, może być bowiem od tych umów stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, jako że nie wszystkie przypadki ustawowe mogą w praktyce dotyczyć takich umów. W konsekwencji, rozszerzenie ustawowego katalogu przypadków, w których rada gminy władna jest do wyrażenia indywidualnej zgody na bezprzetargowy tryb zawierania umowy dzierżawy nieruchomości na czas nieoznaczony, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie, narusza art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 ustawy. Takie też stanowisko zaprezentowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przywołanym przez Wojewodę w motywach zaskarżonego aktu. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że umowy dzierżawy, najmu, czy użytkowania cechują się odrębnościami w porównaniu z umowami zbycia czy oddawania w użytkowanie wieczyste, na co wskazuje skarżąca Gmina. Właśnie z tych względów musiało nastąpić zamieszczenie odrębnej regulacji, zaś zapis zawarty w zd. 2 ust. 4 tego przepisu, wymienia jedynie organy, właściwe do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu, nie stanowiąc samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia takiego aktu, bo w takiej sytuacji z punktu widzenia zasad legislacji niezbędne byłoby powtórzenie wstępnej części przepisu ust. 3, a mianowicie podanie, że wyrażenie takiej zgody w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa może nastąpić przez Wojewodę, zaś w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego – odpowiednią radę lub sejmik w drodze zarządzenia lub uchwały. Tymczasem w zdaniu 2 ustawodawca nie wskazał ani formy prawnej działania wymienionych tam organów, ani też nie podał, w jakich wypadkach, czyli w odniesieniu do jakiej formy własności właściwe są wymienione tam organy. Oznacza, to że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, lecz ma związek ze zd. 1, odsyłającym do odpowiedniego stosowania ustępu 1 – z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Tak więc, przepis art. 37 ust. 2 ugn wymienia przypadki zwolnione od przetargu z mocy ustawy (przy uwzględnieniu specyfiki takich umów), zaś na podstawie upoważnienia ustawowego, rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia takich umów – w indywidualnym przypadku, lecz jedynie na cele wymienione w ust. 3. Odmienne stanowisko prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, np. gdy zbycie nieruchomości na rzecz kościołów i związków wyznaniowych na cele działalności sakralnej, musiałoby nastąpić bez przetargu (art. 37 ust. 2 pkt 10 ugn), zaś zawarcie umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony, wymagałoby przetargu i jedynie od woli organu zależałoby odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy. Tak więc, w praktyce łatwiej byłoby zbyć nieruchomość, niż ją wydzierżawić. Należy też mieć na uwadze specyfikę mienia Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, a także źródła powstania tego mienia. Mienie to, co do zasady, winno służyć celom publicznym i zaspakajać potrzeby wspólnoty lokalnej, zaś o ile jest zbędne na takie cele, wyzbycie się majątku, czy oddanie na długi okres czasu do użytkowania innemu podmiotowi, winno nastąpić przy uwzględnieniu zasady dbałości o interes publiczny i finanse jednostki samorządu terytorialnego. Z tych też względów ustawodawca w istotny sposób ograniczył wykonywanie prawa własności przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a nowelizacja ustawy w zakresie zawierania umów na czas nieokreślony, dobitnie świadczy o takiej woli, bo wszak tego typu umowy w istocie prowadziły do obejścia przepisów ustawy. Zdaniem składu orzekającego nietrafne jest też stanowisko skarżącej, iż za prezentowaną przez nią wykładnię prawa przemawia np. regulacja § 3 ust. 3 pkt 3 powołanego rozp. z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz. U. Nr 63, poz. 587). Zwolnienie z opłat za użytkowanie obiektu lub lokalu przeznaczonego na warsztat przez okres nie krótszy niż 10 lat, następuje w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92). Zasady organizacji tych warsztatów, nie będących celem publicznym, nie mogą modyfikować zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić przyjdzie, iż podniesione kwestie nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie nastąpiło bowiem skierowanie aktu do podmiotu nie będącego stroną w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem postępowania nadzorczego była wszak uchwała Rady Miasta M. i jedynie uchwała tego organu mogła stanowić podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, niezbędne jest zatem współdziałanie organów gminy. Istotne jest zaś, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i zaskarżony akt organu nadzoru, dotarły do wiadomości tych organów i umożliwiły prawidłowe wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało też złożenia żadnych wyjaśnień, jako że spór sprowadza się jedynie do wykładni prawa, a nie – stanu faktycznego. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).