II SA/Gl 175/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S. B., R. B. i P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) decyzją z dnia [...]r., działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał S. B. i S. B. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na terenie posesji przy ul. Jaśminowej w S. W wyniku wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: [...]WINB) decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. i S. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 marca 2009r. sygn. akt II SA/GL 1130/08 skargę oddalił. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 20 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 1217/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że istotne ustalenia poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji nie znajdowały potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach będąc związany wykładnią prawa i oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Gl 1130/10 uchylił decyzję PINB z dnia [...]r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...]r. W toku ponownego postępowania PINB w S. w dniu [...] r. przeprowadził kolejne oględziny spornego obiektu, w trakcie których ustalił, że przy ścianie znajdującego się na nieruchomości budynku mieszkalnego zlokalizowane jest "pomieszczenie gospodarcze" o wymiarach 157cm x 295cm i wysokości 160cm (przy ścianie budynku) oraz 155cm ( na skraju pomieszczenia). Ściany wykonane są z płyt wiórowych. Konstrukcja budynku opiera się na dwóch ceownikach posadowionych w odległości 7 cm od ściany obiektu mieszkalnego, do których śrubami przymocowane są płyty wiórowe. Dach pomieszczenia ma konstrukcję stalową z ceowników i rurek, a pokrycie wykonano z onduliny. Na długości obiektu wykonana jest opaska betonowa o wysokości 25cm i szerokości 10cm. Skrajną część obiektu stanowią dwie rury o średnicy ok.70mm, zabetonowane w opasce betonowej. Ponadto z ustaleń PINB wynika , że pomieszczenie wykonane zostało pod koniec lat 70-tych ubiegłego wieku, a w latach 2007-2008r. dokonano wymiany elementów konstrukcyjnych ścian i dachu. Na podstawie tych ustaleń decyzją z dnia [...]r. PINB w S. ponownie nakazał rozbiórkę spornego obiektu. Natomiast w wyniku wniesionego odwołania [...]WINB decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na rozbieżności co do czasookresu realizacji spornego obiektu, którego ustalenie jest kluczowe dla jednoznacznego wskazania , jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] w S. na podstawie art. 48 ust.1 oraz art. 83 ust.1 ustawy Prawo budowlane nakazał S. B. oraz następcom prawnym po zmarłej S. B. - R. B. i P. B. rozbiórkę obiektu gospodarczego wykonanego przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. B., R. B. i P. B. wskazując na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedmiotowa szopka na narzędzia ogrodnicze i kosz na śmieci została zrealizowana w latach 2007-2008, podczas gdy zdaniem odwołujących istniała już w latach 70-tych. Nadto podnieśli, że przedmiotowy obiekt stanowi obiekt małej architektury, na co wskazują powierzchnia, wymiary oraz rodzaj zastosowanych materiałów, a nadto lekkość konstrukcji oraz brak trwałego połączenia z gruntem. W ocenie odwołujących się kwestia ta została przesądzona w wyroku NSA z dnia 20 lipca 2010r. oraz w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2010r. [...]WINB w K. decyzją z dnia [...]r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jednocześnie stwierdził, że podziela wyrażony przez organ I instancji pogląd, iż sporny obiekt nie stanowi obiektu małej architektury, tylko budynek gospodarczy oraz że nie jest budynkiem wolnostojącym. Organ podzielił również ustalenia w zakresie okresu realizacji spornego obiektu, przyjmując, że powstał on w latach 2007-2008. Nadto stwierdził, że obiekt ten choć oddylatowany od budynku mieszkalnego, przylega do tego budynku i wobec tego nie jest obiektem wolnostojącym. W tej sytuacji zdaniem organu inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Ponieważ sporny budynek narusza przepisy techniczno-budowalne, nie jest możliwa jego legalizacja i należało zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego nakazać jego rozbiórkę. Pismem z dnia 22 lipca 2013r. S. B., R. B. i P. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego poprzez odmowę uznania, że obiekt którego dotyczy nakaz rozbiórki jest obiektem małej architektury. Nadto zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jej podstawę, poprzez ustalenie, że przedmiotowa szopka jest trwale związana z gruntem oraz że została wzniesiona w 2008 roku, podczas gdy z wielu dokumentów znajdujący się w aktach sprawy wprost wynika, że pomieszczenie to istniało w tym miejscu od lat 70-tych ubiegłego wieku. Wskazując na powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji obydwu instancji i umorzenie postępowania przy jednoczesnym zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Gl 1420/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w S. wskazując, że zgodził się z ustaleniami organów, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyjął również, że jest trwale związany z gruntem. W ocenie Sądu z całą pewnością nie jest on także obiektem małej architektury pomimo, że pełni funkcję gospodarczą i służy do przechowywania narzędzi ogrodniczych oraz kubła na śmieci. Funkcja przedmiotowego budynku związana z gospodarowaniem wskazuje, że należy zakwalifikować go jako budynek gospodarczy. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi we wcześniejszych wyrokach sądy nie przesądziły kwestii, że sporny obiekt stanowi obiekt małej architektury Zgodził się również z ustaleniami organu, że przedmiotowy budynek gospodarczy w postaci w jakiej został ujawniony w toku oględzin z dnia [...]r., powstał w latach 2007-2008, a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i w oparciu o te przepisy postępowanie w stosunku do tego obiektu winno być prowadzone. Sąd przesądził również, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest budynkiem wolnostojącym. Wskazał także na potrzebę zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 49b cyt. ustawy. Ponownie prowadząc postępowanie PINB w S. w dniu [...]r. przeprowadził oględziny spornego obiektu w toku których stwierdził, że dwie rury narożne stanowiące część konstrukcji zostały odcięte od podłoża i wypionowane w miejscu odcięcia metalowymi podkładkami. Natomiast ściany z płyt wiórowo-paździerzowych przykręcone zostały do słupków i nie opierają się na gruncie. Postanowieniem z dnia [...]r. PINB w S. na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nakazał S. B., R. B. i P. B. przedłożenie: opracowania zawierającego szkice lub rysunki budynku gospodarczego wraz z oceną przydatności obiektu do użytkowania, projektu zagospodarowania działki, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W piśmie z dniu 25 lipca 2014r. S. B., R. B. i P. B. zakwestionowali ustalenia organu wskazując, że przedmiotowa szopka na narzędzia nie jest budynkiem gospodarczym, gdyż jedyne dwie rurki za pomocą których była związana z gruntem zostały odcięte na wysokości betonowego krawężnika. Tym samym w ich ocenie stała się obiektem małej architektury. Decyzją z dnia [...]r. PINB w S. na podstawie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego nakazał S. B., R. B. i P. B. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pomimo odcięcia dwóch rur w konstrukcji spornego obiektu nadal pozostaje on trwale związany z gruntem i nie stanowi obiektu małej architektury, lecz budynek gospodarczy. Nadto organ stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy narusza przepisy § 232 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem ściany tego obiektu wykonano z materiałów palnych. Z kolei właściciele nieruchomości całkowicie zignorowali możliwość legalizacji przedmiotowego budynku i nie wykonali nałożonych na nich postanowieniem obowiązków, co musiało skutkować nakazem rozbiórki obiektu. W odwołaniu z dnia 18 listopada 2015r. S. B., R. B. i P. B. ponownie zakwestionowali ustalenia organu wskazując, że szopka na narzędzia i kosz na śmieci nie jest budynkiem gospodarczym, ponieważ nie jest trwale związana z gruntem. Zdaniem odwołujących stanowi obiekt małej architektury, na postawienie którego nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. Wskazali również, że wbrew twierdzeniom organu szopka powstała znacznie wcześniej niż w latach 2007-2008. Nadto jej budowa nie narusza przepisów przeciwpożarowych ponieważ nie stanowi ona magazynu paliw płynnych i gazowych. Decyzją z dnia [...]r. [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że budowa spornego budynku gospodarczego wymagała dokonania zgłoszenia, którego skarżący nie dokonali. Dlatego organ I instancji nałożył na nich obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu z dnia [...]r. dokumentów, celem zalegalizowania spornego obiektu. Ponieważ skarżący odmówili legalizacji obiektu organ zasadnie nakazał wykonanie jego rozbiórki. Odnosząc się do argumentów skarżących, że sporny obiekt nie jest trwale związany z gruntem [...]WINB wskazał, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie, istotne jest natomiast czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący S. B., R. B. i P. B. zarzucili zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że pomieszczenie na narzędzia jest budynkiem gospodarczym wymagającym zgłoszenia jego budowy, a nadto, że pomieszczenie to zostało zrealizowane w latach 2007-2008 i nie stanowi obiektu małej architektury. Zarzucili również pominięcie wytycznych i zapatrywań zawartych w wyroku NSA z dnia 20 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 1217/09 oraz wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Gl 1130/10. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego skarżący S. B. i R. B. wnosili i wywodzili jak w treści skargi, akcentując fakt zmiany stanu faktycznego po wydaniu ostatniego orzeczenia, polegającej na odcięciu rurek mocujących konstrukcję w opasce betonowej, przez co w ich ocenie obiekt przestał być trwale związany z gruntem. Potwierdzili jednocześnie, że sporny obiekt dalej stoi w tym samym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm. , dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Niewątpliwie wbrew twierdzeniom skargi organy wykonały zalecenia sądu zawarte w wyrokach: Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Gl 1130/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 1217/09 w zakresie dotyczącym prawidłowego zakwalifikowania spornego obiektu oraz ustalenia czasookresu jego powstania, co przesądził już jednoznacznie tut. Sąd w wyroku z dnia 22 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Gl 1420/13. W wyroku tym Sąd wskazał również, że wbrew twierdzeniom skargi w powołanych wyrokach nie przesądzona została kwestia charakteru spornego obiektu a jedynie konieczność dokonania dalszych ustaleń w tym zakresie. Natomiast Sąd w wyroku z dnia 22 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Gl 1420/13 jednoznacznie przesądził kwestię, że sporny obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i nie zmienia tego faktu nazwanie przez skarżących zakwestionowanego obiektu jako: szopki na narzędzia i śmietnik, co miałoby świadczyć, że stanowi on obiekt małej architektury. Ponownie należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z powołanym przepisem prawa budowlanego budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Niewątpliwie sporny budynek posiada ściany stanowiące przegrody budowlane wydzielające obiekt z przestrzeni, posiada dach oraz fundament w postaci opaski betonowej oraz betonowego kompostownika. Zatem spełnia wszystkie przesłanki definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast kwestią sporną pozostaje czy wskutek odcięcia rur osadzonych w opasce betonowej i wstawienia w to miejsce metalowych podkładek pozostaje ten obiekt w dalszym ciągu trwale związany z gruntem. Zdaniem Sądu okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ustalenie kwestii trwałego związania z gruntem, na co już Sąd zwracał uwagę we wcześniejszym wyroku. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt elementów zagłębionych w gruncie, bowiem trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia ( por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1052/14, LEX nr 2033919). Przy czym cechy trwałego związania gruntem nie przekreśla możliwość demontażu konstrukcji obiektu ( por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1587/14, LEX nr 2037411). Ponadto należy zwrócić uwagę, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem jak również technologia wykonania fundamentu oraz możliwość technicznego przeniesienia w inne miejsce, ale to czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania z gruntem ( por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015r. sygn. akt II OSK 954/14, LEX nr 1989290). Aktualny pozostaje również pogląd zgodnie z którym cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce ( por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015r. sygn. akt II FSK 2480/13. LEX nr 1977869 oraz wyrok NSA z dnia 11 maja 2012r. sygn. akt II OSK 323/11, LEX nr 1223296). Zatem wbrew temu co twierdzą autorzy skargi fakt odcięcia od opaski fundamentowej dwóch rur z całej konstrukcji nie pozbawiło spornego obiektu budowlanego cechy trwałego związania z gruntem. W dalszym ciągu pozostaje on w tym samym miejscu i jest użytkowany w dotychczasowy sposób. Jego konstrukcja świadczy o tym, że jest na tyle stabilna, że przeciwstawia się działaniu czynników zewnętrznych. W konsekwencji prawidłowo organy przyjęły, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, a będąc związanymi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Gl 1420/13 uznały, że sporny obiekt jest budynkiem gospodarczym wolnostojącym, na budowę którego wymagane było dokonanie zgłoszenia budowy. Na tej podstawie wdrożyły tryb postępowania z art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz.1409 z późn. zm.) w brzmieniu z przed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. poz. 443). Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ust. 1). Z kolei jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4, projektu zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 49b ust. 2). Jednocześnie w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust.1 tj. nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego ( art. 49b ust. 3). Organ I instancji prawidłowo dążąc do legalizacji spornego obiektu nałożyły na właścicieli nieruchomości obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Skutkiem niewykonania nałożonego obowiązku było stosownie do art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego zastosowanie regulacji zawartej w art. 49b ust. 1 powołanej ustawy i orzeczenie nakazu rozbiórki. Bez znaczenia w świetle powyższych rozważań pozostaje argumentacja skargi, że niewykonanie obowiązków było spowodowane zmianą stanu faktycznego, poprzez pozbawienie budowli cech trwałego związania z gruntem. Nie mogły odnieść też zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczący zakwalifikowania spornego obiektu do obiektów małej architektury oraz obiektu, który powstał w latach z przed obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, bowiem kwestie te były już przedmiotem analizy jakiej dokonał Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1420/13 i poczynione ustalenia w tym zakresie są wiążące zarówno dla składu rozpoznającego niniejszą sprawę jak i organów, które orzekały po wydaniu tego wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił. .