II SA/Gl 187/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K.P., J.P., U.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia, w wyniku wznowienia, postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Nr [...], z dnia [...]r. znak sprawy [...], wydaną z upoważnienia Starosty B., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. B. pozwolenia na budowę budynku hali magazynowo-produkcyjno-logistycznej wraz z zapleczem biurowo-socjalnym oraz infrastrukturą towarzyszącą obejmującą: budynek wartowni, budynek pompowni, zbiornik przeciwpożarowy, zbiornik retencyjny wody deszczowej, zbiorniki na nieczystości ciekłe, drogi wewnętrzne, parkingi, place manewrowe, ogrodzenie z ekranami dźwiękochłonnymi oraz instalacje wewnętrzne w budynku i zewnętrzne uzbrojenia działki, w M., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb: [...] M., Gmina J.. We wniosku z dnia 3 października 2017r. U. P., K. P. i J. P. (dalej: strony), reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Starosty B. w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Jak twierdzą, nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy O wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedzieli się z pisma Starosty B. z dnia [...] r., znak [...] doręczonego pełnomocnikowi wnioskodawców w dniu 4 września 2017 r. Starosta B. postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie, a następnie po przeanalizowaniu przedłożonego materiału dowodowego, decyzją z dnia [...]r. znak: [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu podano, że skoro wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje konkretnych przepisów prawa jednoznacznie dowodzących, że działki nr [...], [...], [...], [...] będące własnością wnioskodawców, znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji nie mieli oni przymiotu strony w postępowaniu. Odwołanie od ww. decyzji Starosty B. złożyły strony, reprezentowane przez pełnomocnika, wnosząc o jej zmianę i uchylenie decyzji tego organu z dnia [...]r. udzielającej pozwolenia budowlanego oraz wydanie decyzji odmownej. Alternatywnie zażądano uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy Staroście B. do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art.77 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 151 § 1 pkt. 2 i 10 k.p.a. oraz art. 144 kodeksu cywilnego poprzez jego nieuwzględnienie podczas, gdy z treści tego przepisu wynika interes prawny skarżących. W uzasadnieniu podano, że strony zostały pozbawione możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniach mimo tego, że ich nieruchomość mieści się w granicach oddziaływania inwestycji. Natomiast z uwagi na zakres i skalę projektowanej inwestycji są możliwe immisje na ich nieruchomość, stąd ich interes prawny wynika z art. 144c k.c. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wojewody Śląskiego, uchylono zaskarżoną decyzję oraz umorzono w całości postępowanie wznowieniowe pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że nie każdy podmiot, który posiada jakiekolwiek uprawnienie względem nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę jest stroną postępowania. Jest nią tylko właściciel takiej nieruchomości, jej użytkownik wieczysty lub zarządca. Oznacza to, że interes prawny stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oparty jest wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności. W postępowaniu zakończonym decyzją Starosty B. z dnia [...]r. żaden z wnioskodawców nie posiadał interesu prawnego, legitymującego go do uznania za stronę. Organ pierwszej instancji zasadnie wznowił przedmiotowe postępowanie, bowiem szczegółowa analiza przymiotu strony wnioskodawców winna być przeprowadzona dopiero po formalnym uruchomieniu postępowania wznowieniowego. Natomiast organ ten, po stwierdzeniu braku przesłanek z art. 145 k.p.a., czyli stwierdzeniu, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w pierwotnym postępowaniu, nie powinien wydać decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., lecz winien umorzyć wznowione postępowanie. Skargę na tę decyzję U. P., K. P. i J. P. (dalej: skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli o jej uchylenie podnosząc analogiczne zarzuty, jak w odwołaniu. Wskazali na naruszenie: 1/ art. 7 k..p.a w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie, celem ustalenia wpływu inwestycji objętej decyzją będącą przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania na nieruchomości skarżących; 2/ art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż wnioskodawcy nie mieli interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę objętej decyzją Starosty B. z dnia [...]r., nr [...] znak sprawy [...]; 3/ art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę objętej decyzją Starosty B. z dnia [...] r., nr [...] znak sprawy [...]; 4/ art. 10 k.p.a. poprzez nieudostępnienie skarżącym akt sprawy nr [...]; 5/ art. 144 kodeksu cywilnego poprzez jego nieuwzględnienie podczas, gdy z treści tego przepisu wynika interes prawny skarżących. W uzasadnieniu skargi podkreślono, w ślad za orzecznictwem sądowym, że pojęcie działki sąsiedniej powinno się interpretować w sposób możliwie szeroki (II SA/Kr 240/12, wyrok WSA 2012.04.2 w Krakowie LEX nr 1145799 ). Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (II SA/Rz 1227/11, wyrok WSA 2012.04.11 w Rzeszowie, LEX nr 1145859). W sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia budowlanego, stronami - co do zasady - są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony niezbędne jest zatem uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i zakresu planowanych robót budowlanych ( por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2017r., II SA/Po 496/17). Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2016 r. II SA/Bk 97/16). Skarżący zostali zaś pozbawieni możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniach omówionych wyżej pomimo, że ich nieruchomość mieści się w granicach oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m.in., że biorąc pod uwagę okoliczności podniesione przez skarżących uznano, że nie wnoszą żadnych nowych elementów do niniejszej sprawy, ani nie ustalają nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja, wbrew sformułowanym w skardze zarzutom, nie narusza obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 tej ustawy zgodnie z którym należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Samo zaś legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt 2751/17 "właściciel nieruchomości sąsiedniej może uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę także wtedy, gdy planowane przedsięwzięcie jest realizowane zgodnie z wymogami, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawo budowlane. Jednocześnie, należy zaznaczyć, że samo sąsiedztwo z działką inwestora nie rozstrzyga o zaliczeniu nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Oddziaływanie to może bowiem zamknąć się na terenie należącym do inwestora, co wykluczy właścicieli działek sąsiednich z kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę". W przedmiotowej sprawie, organ II instancji wskazał, że projektowana inwestycja nie ograniczy możliwości zabudowy nieruchomości należących do skarżących. Jak wynika z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, odległość projektowanego budynku hali od najbliżej położonego budynku znajdującego się na działce nr [...] (własność J. P.) wynosi około [...] m, parkingu dla 9 ciągników siodłowych - około [...] m, zbiornika retencyjno- odparowującego - około [...] m. Ponadto, od strony działek będących własnością K. P., U. P., J. P., zaprojektowana została zieleń izolacyjna, ekrany dźwiękochłonne oraz teren biologicznie czynny. Działki nr [...], [...], [...] i [...] (będące własnością wyżej wymienionych osób) oddziela od terenu inwestycji ciek wodny oraz tereny oznaczone w planie jako LS-lasy. Poczynione w sprawie ustalenia pozwalają stwierdzić, że skarżącym w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym zasadnie stwierdził w zaskarżonej decyzji Wojewoda, iż skarżący nie byli uprawnieni do wniesienia od tej decyzji odwołania. W tym zakresie sprawa została też w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśniona bez naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania. Słusznie zatem organ II instancji uznał, iż w sprawie tej Starosta B., po wznowieniu postępowania powinien umorzyć postępowanie administracyjne. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, postępowanie wszczyna się, a w razie stwierdzenia braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu (obowiązku) prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania – wydaje się decyzję o jego umorzeniu (por. np. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., II GSK 27/12, z dnia 28 marca 2012 r., II GSK 321/11) Wobec powyższego sformułowane w skardze zarzuty nie zasługiwały na akceptację, co skutkowało oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., gdy jednocześnie Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania z urzędu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.