II SA/Gl 190/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi J.N. i K.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Wnioskiem złożonym w dniu [...] r. "A" Sp. z o.o. w Warszawie zwróciła się do Wójta Gminy G. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej, składającej się z wieży wraz z zestawem anten nadawczo-odbiorczych oraz kontenerem technicznym, w którym umieszczone zostaną urządzenia obsługujące anteny, przewidzianej do realizacji w G. przy ul. [...] . Do wniosku dołączono raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który następnie uzupełniono aneksem. Jednobrzmiące uwagi i wnioski do realizacji przedsięwzięcia złożyło szereg mieszkańców G. W ich gronie znaleźli się K. i J. N., którzy domagali się usytuowania inwestycji na innym terenie, poza obszarem zwartej zabudowy. Podkreślili, że sporna inwestycja będzie wywierać negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie mieszkańców, a także w znacznym stopniu obniży wartość rynkową okolicznych nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wójt Gminy G. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta nie utrzymała się jednak w obrocie prawnym, gdyż w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygniecie Kolegium wskazało m. in. na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania. Podało, że zgodnie z treścią art. 46a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) stronami tymi – oprócz wnioskodawcy – winny być podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co winno wynikać z przedłożonej przez inwestora kopii mapy ewidencyjnej. Skargi na powyższą decyzję odrzucono na mocy prawomocnych postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2007 r. oraz z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 536/07. W toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji inwestor przedłożył organowi w dniu [...]r. dokumentację techniczną. Z dokumentacji tej wynikało, że świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 158, poz. 1105) projektowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W następstwie tego decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wójt Gminy G. orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego uznając, że sporna inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu organ wskazał także, że biorąc pod uwagę określony przez wnioskodawcę obszar oddziaływania inwestycji, stronami toczącego się postępowania nie są m. in. J. i K. N. Z rozdzielnika tej decyzji oraz zwrotnych poświadczeń wynika jednak, że organ doręczył decyzję małżonkom N. (za jednym pismem skierowanym także do J. i H. B.). Od powyższej decyzji wniesione zostało odwołanie przez A. N. zastępowanego przez Z. G. oraz odwołanie podpisane przez kilkunastu mieszkańców G. w tym J. i K. N. Autorzy drugiego z tych odwołań wskazali, że decyzja umarzająca postępowanie jest błędna, a stanowisko odmawiające im posiadania przymiotu stron postępowania jest co najmniej przedwczesne. Ponownie wskazali na szkodę, jaką mogą ponieść właściciele na skutek obniżenia wartości ich nieruchomości w razie realizacji w sąsiedztwie stacji telefonii komórkowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. i K. N. zaskarżoną decyzją Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Uzasadniając to orzeczenie organ odwoławczy wskazał, że z mocy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r., rozpoznanie niniejszej sprawy winno nastąpić na gruncie przepisów dotychczasowych, tj. w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Zdaniem organu przepisem prawa materialnego, w oparciu o który należy zaś ustalić strony postępowania jest przepis art. 46a ust. 4 pkt 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, wraz z terenem działek sąsiednich. Tym samym należy przyjąć w oparciu o art. 28 k.p.a. oraz art. 46a ust. 4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, że stronami tego postępowania są poza wnioskodawcą podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja oraz podmioty posiadające prawa rzeczowe do działek sąsiednich tzn. nieruchomości graniczących z tą nieruchomością. Kierując się tymi przesłankami SKO wezwało odwołujących się o wykazanie interesu prawnego do występowania w charakterze strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W szczególności wezwało ich do przedłożenia stosownych dokumentów dowodzących, że są oni właścicielami, współwłaścicielami, użytkownikami wieczystymi lub posiadaczami innych praw rzeczowych do nieruchomości, na których będzie realizowane przedsięwzięcie lub nieruchomości sąsiadujących z terenem przewidzianym pod inwestycję. J. i K. N. nie wykazali jednak praw rzeczowych do żadnej z nieruchomości położonych nie tylko w sąsiedztwie, ale i także w G. W oparciu o powyższe ustalenia, a także powołując się na dowody zgromadzone w aktach sprawy, organ II instancji stwierdził, że odwołującym się nie przysługuje przymiot strony, co obligowało go do umorzenia postępowania odwoławczego. Wskazać jednocześnie należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uwzględniło jednak odwołania wniesione przez A. N. i A. Ł. i decyzją z dnia [...]r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze do sądu administracyjnego J. N. i K. N. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 6-10, art. 28 i 35 kpa oraz art. 435 § 1 i art. 144 w zw. z art. 439 kc. Powołując się na opracowaną na ich zlecenie opinię rzeczoznawcy majątkowego, zarzucili że wartość rynkowa nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę po wykonaniu w ich sąsiedztwie stacji masztowej telefonii komórkowej będzie niższa o 50 %. Dowodzić to ma naruszenia ich interesu prawnego oraz uzasadnia przyznanie im statusu strony. Nadto, skarżący podnieśli, że w toczących się od [...] roku postępowaniach administracyjnych i sądowym byli traktowani jako strony postępowania, byli informowani o podejmowanych czynnościach oraz doręczano im decyzje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja SKO w K. nie narusza prawa. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że Sąd oddalił wniosek skarżących z dnia [...]r. ( data wpływu w dniu [...]r.), w którym domagali się oni odroczenia terminu rozprawy. Wniosek ten skarżący uzasadnili udzieleniem pełnomocnictwa radcy prawnemu J. J., który - jak podali - przebywał w szpitalu w związku z wypadkiem. W ocenie Sądu powołana okoliczność nie uzasadniała jednak odroczenia rozprawy, bowiem w dacie składania wniosku brak było informacji o przyjęciu tego pełnomocnictwa przez radcę prawnego J. J. Z uwagi na złożenie wniosku przez mocodawców brak było ponadto dowodów uprawdopodabniających istnienie przeszkód po stronie pełnomocnika uniemożliwiających mu stawiennictwo w Sądzie w dniu rozprawy. Wreszcie zauważyć należy, że pochodzący od stron postępowania wniosek został złożony na dwa dni przed wyznaczonym terminem rozprawy, o którym to terminie skarżący zostali już zawiadomieni w dniu [...]r. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu stwierdzić trzeba, że prawidłowo, z uwagi na datę złożenia wniosku ([...]r.), organ odwoławczy rozpoznał sprawę na gruncie ustawy – Prawo ochrony środowiska, a nie w trybie przepisów obowiązującej już w dacie orzekania ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Taki nakaz został bowiem zamieszczony w art. 153 ust. 1 tej ostatnio wymienionej ustawy, przy czym nie zachodzi przypadek z art. 154 ust. 1 tejże ustawy. Ustawa – Prawo ochrony środowiska, nie zawiera zaś legalnej definicji strony na użytek postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jak to ustawodawca uczynił w przepisie art. 185 ust. 1 tej ustawy, bądź np. w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Tym samym też krąg stron kontrolowanego postępowania należało wyznaczyć zgodnie z regułą generalną zawartą w art. 28 kpa, a co zatem idzie status strony przysługiwał podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie albo które żądały czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że w kontrolowanym postępowaniu pojęcie strony należało wyprowadzić z przepisów prawa materialnego dających podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Sąd nie podzielił jednak stanowiska organu odwoławczego, że przymiot strony w takich sprawach ma jedynie inwestor i podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. W szczególności nie można zaakceptować poglądu, że taki krąg stron postępowania należy wywieść z treści art. 46a ust. 4 pkt 1 tej ustawy – Prawo ochrony środowiska nakazującego dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, wraz z terenem działek sąsiednich. Nowelizacja przepisu art. 46a ust. 4 ustawy, dokonana ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 587), nie zawęża bowiem kręgu stron postępowania jedynie do tych podmiotów, które bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Tezie takiej przeczy chociażby zapis pkt 1a tego ustępu. Można wręcz założyć, że wolą ustawodawcy było ustalenie już na etapie składania wniosku terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem w sytuacji, gdy obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działkę, na której planowane jest przedsięwzięcie, o którym mowa w ustawie. Zdaniem składu orzekającego stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia toczącego się w trybie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oprócz inwestora oraz podmiotów legitymujących się tytułem orawnorzeczowym do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia są również inne podmioty, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania tego przedsięwzięcia ( por. m.in. wyroki WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 578/07, [w:] LEX nr 510776 oraz WSA w Krakowie z dnia12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1729/09 [w:] LEX nr 559764). W przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddziaływanie na otoczenie tego przedsięwzięcia ma przede wszystkim związek z emitowaniem pola elektromagnetycznego. Przedłożona przez inwestora kopia mapy ewidencyjnej oraz raport oddziaływania na środowisko pozwala jednak na stwierdzenie, że zasięg pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnym poziomie promieniowania wystąpi na wysokości 41,35 m n.p.t. dla anten radiolinii oraz 33, 81 m n.p.t. dla anten rozsiewczych. To ponadnormatywne pole elektromagnetyczne obejmie swoim zasięgiem poza działką nr [1] także sąsiadującą z nią działkę nr [2] stanowiącą własność P. B. oraz działkę nr [2] stanowiącą współwłasność G. C.- N. i A. N. Zastosowana przez organ odwoławczy wadliwa wykładnia art. 46a ust. 4 ustawy, nie dała jednak podstaw do uwzględnienia skargi, jako że stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego opartego, jak wskazano wyżej, na normie prawa materialnego. Z akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji wynikało, że J. N. i K. N. w dacie wydawania zaskarżonej decyzji SKO nie byli właścicielami, czy współwłaścicielami nieruchomości położonych w otoczeniu projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej (tytułem takim legitymował się jedynie H. B. wspólnie zamieszkujący z nimi w budynku położonym w G. przy ul. [...] – właściciel działki nr [4], k. m. 3 ). W tej sytuacji prawidłowo zatem organ odwoławczy wezwał skarżących w trybie art. 50 § 1 kpa do wykazania swojego interesu prawnego uzasadniającego ich udział w toczącym się postępowaniu w charakterze strony. W szczególności wskazania czy są oni właścicielami, współwłaścicielami, użytkownikami wieczystymi bądź dysponującymi innym prawem rzeczowym do nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję lub nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Na to wezwanie skarżący nie udzielili jednak odpowiedzi. Zgodnie z art. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska ten akt prawny określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów. Z tego też względu akcentowana w skardze kwestia obniżenia wartości nieruchomości, w sąsiedztwie, których usytuowane są wieże telefonii komórkowej, nie stwarza interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a jedynie może stanowić o naruszeniu interesu faktycznego. Tego rodzaju wartości nie podlegają zaś ochronie na gruncie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przywołana w skardze regulacja art. 435 § 1 i art. 144 w zw. z art. 439 kodeksu cywilnego, nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, skoro brak podstaw do przyjęcia, że skarżący mają tytuł prawny do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się nawet w dalszym sąsiedztwie planowanej budowy stacji bazowej. Na marginesie należy też wskazać, że dochodzenie roszczeń z tytułu obniżenia wartości nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie stacji bazowej telefonii komórkowej możliwe jest w drodze procesu cywilnego. Zdaniem sądu administracyjnego, niezasadnie w skardze odwołano się do regulacji art. 6 - art. 10 kpa, bowiem interes prawny winien być oceniany obiektywnie, a nie w kategoriach subiektywnego poczucia skrzywdzenia. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że oboje skarżący brali uprzednio udział w postępowaniu administracyjnym, co było wynikiem braku ustaleń faktycznych w tym zakresie. Co prawda w motywach decyzji z dnia [...]r. Wójt Gminy G. prawidłowo uznał, że skarżący nie są stronami postępowania, to jednak niekonsekwentnie doręczył im decyzję. Okoliczność ta nie stworzyła jednak legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania do organu II instancji. Nietrafnie też skarżący powołali się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 1635/00. Przyczyną umorzenia postępowania przez organ I instancji nie była bowiem w kontrolowanej sprawie odmowa przyznania skarżącym statusu strony. Z mocy art. 127 § 1 kpa, prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przysługuje stronie. Wobec tego skoro w niniejszej sprawie Kolegium zasadnie uznało, że skarżący nie legitymują się przymiotem strony postępowania, to prawidłowo organ ten umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wyjaśnić wreszcie przyjdzie, że status strony nie został również przesądzony wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2280/07, mocą którego uchylono postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego na wydane w tej sprawie postanowienie wpadkowe (uzgodnienie w trybie art. 106 kpa). Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że przyczyną uchylenia postanowienia było niewyjaśnienie sprawy w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 kpa, a mianowicie, nie ustalono usytuowania nieruchomości, którymi władają wnoszący zażalenie w stosunku do terenu inwestycji i nie zbadano, czy realizowana inwestycja może chociażby hipotetycznie na nie oddziaływać. Oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił więc stanowisko, że każdy organ administracji winien samodzielnie ustalić krąg stron postępowania (vide: wyrok z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 908/08). Na marginesie przyjdzie wreszcie zauważyć, że wskutek odwołania innych osób, późniejszą swoją decyzją Kolegium uchyliło kwestionowaną decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 tej ustawy oddalił skargę jako nieuzasadnioną.