II SA/Gl 217/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 24 lutego 2011 r. nr PR.0007.36.2011 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust 3 oraz § 4 ust 2. W dniu 24 lutego 2011 r. Rada Miasta Ruda Śląska podjęła uchwałę nr PR.0007.36.2011 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Ruda Śląska. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 7, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4, art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 z późniejszymi zmianami) oraz art. 18 ust. 2 pkt. 8, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późniejszymi zmianami). Została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego 2011, Nr 96, poz. 1809. Pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 1, § 2 ust. 3 i § 4 ust. 2. Formułując zarzuty wobec zaskarżonych postanowień uchwały wskazał: 1/ podjęcie uchwały w części objętej § 1 ust. 1 z naruszeniem przepisu art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908) poprzez ustanowienie, że stawki opłat dotyczą zajęcia pasa drogowego w celu: prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, podczas gdy takie zapisy uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenie zapisu ustawowego i wykraczają poza wyraźną kompetencję Rady, która nie została upoważniona do ustalenia, czego dotyczą opłaty za zajęcie pasa drogowego, a jedynie do ustalenia wysokości ich stawki; 2/ podjęcie uchwały w części objętej § 2 ust. 2 z naruszeniem przepisu art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 137 w zw. z § 143 ww. Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ustanowienie, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień, podczas gdy taki zapis uchwały stanowi niedopuszczalne powtórzenie treści ustawy i wykracza poza wyraźną kompetencję Rady, która nie została upoważniona do ustalenia sposobu obliczania opłat, a jedynie ustalenia wysokości ich stawki. 3/ podjęcie uchwały w części objętej § 4 ust. 2 z naruszeniem przepisu art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustanowienie sztywnej opłaty za okres 10 dni w razie zajmowania pasa drogowego w celu umieszczenia stoisk tymczasowych przez okres krótszy, podczas gdy Rada została upoważniona jedynie do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W uzasadnieniu skarżący Prokurator podniósł m.in., iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych uzyskał kompetencję do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, przy czym przepis ten określa maksymalny pułap poszczególnych opłat. Samorządowy prawodawca zobowiązany jest działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, powiększane w drodze wykładni rozszerzającej, ani też wyprowadzane w drodze analogii (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2737/11). W przedmiocie granic kompetencji organu samorządowego wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Kr 749/00 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 1993 r., sygn. III SA 2017/92. Orzeczenia te potwierdzają regułę, że "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97 do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały zaliczył naruszenie przepisów, które wyznaczają kompetencje do podejmowania uchwał. Radzie powiatu wolno zatem poruszać się wyłącznie w granicach ściśle, literalnie interpretowanej delegacji ustawowej, pod rygorem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego tego organu na podstawie art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Umocowaniem prawnym powiatowego prawodawstwa jest w szczególności przepis art. 94 Konstytucji RP i art. 12 pkt 7, art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Tworzenie prawa miejscowego musi przy tym odbywać się zgodnie z formalnymi regułami techniki prawodawczej, wynikającymi z Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Tak określone ustrojowe uregulowania prawne rangi konstytucyjnej, ustawowej i rozporządzenia pozwalają, zdaniem skarżącego Prokuratora, na stwierdzenie, że Rada Miasta Ruda Śląska w uchwale z dnia 24 lutego 2011 r. wyraźnie przekroczyła swoje kompetencje, a to w zakresie postanowień zawartych w § 1 i § 2 ust. 3, które pozostają w kolizji z art. 40 ust. 8 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, udzielającym organowi delegacji tylko w zakresie ustalenia wysokości stawek opłat. Przepis ten w żadnym razie nie upoważnia Rady do ustalania, czego dotyczą opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposobu obliczania opłaty, o której mowa i wprowadzania definicji, jak należy rozumieć określony w ustawie stan faktyczny (zajmowanie pasa drogi przez okres krótszy niż 24 godziny). W § 1 uchwały organ powtórzył przepis art. 40 ust. 2 ustawy drogowej, w którym zapisano, czego dotyczy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego określone w art. 40 ust. 1. Wspomniany natomiast sposób ustalania opłaty został uregulowany wprost w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa przez 1 dzień. Tak więc zabieg legislacyjny, polegający na przytoczeniu w uchwale zapisów ustawy stanowi niedopuszczalne powielenie usankcjonowanej aktem wyżej rangi materii, co - oprócz przepisu kompetencyjnego - narusza także regułę określoną w § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", która nie dopuszcza powtarzania w uchwałach przepisów ustawy zawierającej delegację. Wprawdzie w § 2 ust. 3 uchwała nie przytacza dosłownie treści ustawy, to jednak bezprawnie definiuje - za tym aktem - jak należy traktować zajęcie pasa krótsze niż 24 godziny, co pozostaje w sprzeczności dyrektywą § 149 wspomnianego Rozporządzenia, wykluczającego formułowanie w akcie niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały brak jest merytorycznego uzasadnienia do przenoszenia do jej treści wprost przepisu ustawy drogowej, które miałoby prowadzić do dopuszczalnego - na zasadach wyjątku - uczynienia aktu bardziej czytelnym i zrozumiałym. Skarżący podkreślił nadto, że art. 40 ust. 6 Ustawy o drogach publicznych wyraźnie uzależnia wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele określone w art. 40 ust. 2 pkt 3 (odpowiednio § 1 pkt 3 uchwały) od iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu albo powierzchni reklamy, ilości dni zajmowania miejsca oraz ustalonej przez organ stawki za zajęcie 1 m2 pasa. Przepis art. 40 ust. 8 zakłada natomiast uchwalenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wysokości dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Sposób ustalenia w § 4 ust. 2 uchwały sztywnej opłaty dziesięciodniowej za zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia stoisk tymczasowych przez okres krótszy aniżeli 10 dni sprawił, że organ bez podstawy prawnej uniezależnił faktycznie (oderwał) wysokość należnej opłaty od zajmowanej powierzchni. Wprowadzenie zatem jednorodnej (ryczałtowej) opłaty za zajęcie pasa drogowego nastąpiło z naruszeniem upoważnienia ustawowego o istotnym charakterze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Go 897/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2011 r., sygn. II GSK 866/10). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ruda Śląska wniósł o jej oddalenie w całości ewentualnie uznanie istotnego naruszenia prawa jedynie w odniesieniu do § 4 ust 2 uchwały w pozostałym zakresie oddalając skargę. Podniósł, iż § 1 uchwały w żaden sposób nie można interpretować jako powtórzenia zapisu ustawowego. Wymienione w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy przypadki powodów zajęcia pasa drogowego odnoszą się do konieczności uzyskania zezwolenia. W uchwale natomiast zapis paragrafu pierwszego jest ściśle powiązany redakcyjnie z pozostałymi zapisami uchwały, a wskazane przypadki zajęcia pasa drogowego stanowią jedynie tytuły wyjściowe dla ustalonych kolejno w paragrafie 2, 3, 4, 5 opłat za zajęcie pasa drogowego. Jest to więc zabieg redakcyjny, który należy interpretować w kontekście całej uchwały, a nie w oderwaniu od niej. Nadto stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 778/12 "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Wskazuje, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego." Odnosząc się do drugiego zarzutu, organ zauważył, że wskazany przez Prokuratora zapis jest jedynie fragmentem art. 40 ust 4. ustawy o drogach publicznych. Jest to w tej ustawie uregulowanie szczególne ponieważ objaśnia, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Wskazany zapis został zamieszczony w uchwale jedynie celem uniknięcia odmiennych interpretacji w sposobie naliczania opłaty. Odnosząc się do trzeciego zarzutu, zakwestionowana przez Prokuratora regulacja miała na celu preferowanie osób zajmujących pas drogowy w celu umieszczenia tam stoisk handlowych tymczasowych na dłuższy okres czasu. Podyktowane to było dużą pracochłonnością i kosztami związanymi z obsługą administracyjną przy wydawaniu decyzji w krótkim czasie i na krótki czas np. na 1 dzień (głównie na okresy świąteczne) dla dużej ilości zainteresowanych. Był to też element świadomej polityki miasta do preferowania tych podmiotów, które są zainteresowane pewną stabilizacją, a nie dorywczym handlem obwoźnym. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 27 czerwca 2014 r. skarżący Prokurator zmodyfikował skargę ograniczając żądanie stwierdzenia nieważności jedynie do § 2 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w zaskarżonej części obejmującej, po dokonanej przez skarżącego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem modyfikacji żądania skargi, § 2 ust. 3 oraz § 4 ust. 2. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 7 i 94 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Nadto regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, w żadnym wypadku nie mogą zatem regulacji tych modyfikować. Jak to zasadnie stwierdzono w skardze wskazanie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień w sytuacji, ewidentnie wykracza poza wyraźną kompetencję Rady Miasta, która nie została upoważniona do ustalenia sposobu obliczania opłat, a jedynie ustalenia wysokości ich stawki. Tym samym argument organu, iż uchwała dzięki takiemu postanowieniu jest czytelniejsza i unika się wątpliwości interpretacyjnych, który to argument mógłby ewentualnie stanowić przedmiot refleksji gdyby wadliwość § 2 ust. 3 sprowadzała się wyłącznie do powtórzenia treści ustawowej (bez wykroczenia poza zakres upoważnienia) w niniejszej sprawie pozbawiony jest znaczenia prawnego. Żadne bowiem argumenty o charakterze praktycznym nie mogą sanować wykroczenia przez organ uchwałodawczy poza zakres ustawowej delegacji. Z kolei stwierdzenie w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, iż za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia stoisk tymczasowych (świątecznych lub okazjonalnych) na okres krótszy niż 10 dni nalicza się opłatę jak za 10 dni, nie tylko poprzez określenie sposobu naliczania opłaty wykracza poza ustawowe upoważnienie lecz nadto wprowadza konstrukcję prawną nieznaną ustawie o drogach publicznych. Trafnie skarżący Prokurator wskazuje bowiem, że art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych wyraźnie uzależnia wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele określone w art. 40 ust. 2 pkt 3 (odpowiednio § 1 pkt 3 uchwały) od iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu albo powierzchni reklamy, ilości dni zajmowania miejsca oraz ustalonej przez organ stawki za zajęcie 1 m2 pasa. Sposób ustalenia w § 4 ust. 2 uchwały sztywnej opłaty dziesięciodniowej za zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia stoisk tymczasowych przez okres krótszy aniżeli 10 dni sprawia zaś, że organ bez podstawy prawnej oderwał wysokość należnej opłaty od zajmowanej powierzchni. Notabene wątpliwość co do formalnej legalności inkryminowanego postanowienia wyraził już sam Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę. W konsekwencji powyższych uwag Sąd uwzględnił skargę i w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.