II SA/Gl 221/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 grudnia 2024 r. nr 010070/680/8206205/2023 w przedmiocie świadczenia Dobry Start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku z dnia 22 maja 2024 r. Zaskarżoną decyzją z 19 grudnia 2024 r., nr 010070/680/8206205/2023 ([...]) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Organ I instancji" lub "ZUS") z 22 maja 2024 r. w przedmiocie świadczenia Dobry Start. Powyższa decyzja Prezesa ZUS zapadła w następującym stanie sprawy. ZUS zmienił wysokość świadczenia dobry start przyznanego M. K. (dalej "Skarżąca") na dziecko F. K. w informacji z 25 sierpnia 2023 r. z kwoty 300 zł na 150 zł. Jako podstawę prawną decyzji z 22 maja 2024 r. ZUS wskazał art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 177 z późn. zm.; dalej "u.w.r.s.p.z.") oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1092; dalej "rozporządzenie"). Organ I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. z 18 września 2019 r. o sygn. akt [...] ustalono, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Wobec tego kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, tj. 150 zł. ZUS stwierdził także, że wypłacone Skarżącej świadczenie ponad kwotę 150 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia i zobowiązał Skarżącą do jego zwrotu. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wyjaśniła, że środki uzyskane tytułem świadczenia dobry start zostały wykorzystane na podręczniki i przybory szkolne dla dziecka. Ojciec dziecka nie dokonywał zakupów podręczników i przyborów szkolnych – wydatki na ten cel ponosiła wyłącznie Skarżąca. Skarżąca w 2023 r. opłacała także szkołę dziecka. Ojciec dziecka zobowiązał się do pokrywania części wydatków, ale nie rozliczał się ze Skarżącą terminowo. Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Prezes ZUS zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że wyrok Sądu Okręgowego w K. z 18 września 2019 r., [...] stał się prawomocny przed rozpoczęciem roku szkolnego 2023/2024. Na podstawie tegoż wyroku ustalono, że od 10 października 2019 r. opiekę nad dzieckiem Skarżąca sprawuje naprzemiennie z ojcem dziecka w systemie pobytu dziecka wymiennie z każdym z rodziców po 7 dni. Wyrok ten jest wiążący dla organów ZUS, a ustalenia pomiędzy rodzicami dziecka nie stanowią dla ZUS środka dowodowego, do którego ZUS powinien się ustosunkować. Z poczynionych ustaleń wynika, że część świadczenia dobry start została pobrana przez Skarżącą pomimo sądowego wyroku o sprawowaniu opieki naprzemiennej, więc jest świadczeniem nienależnie pobranym i należnym do zwrotu. Brak wniosku ojca dziecka nie stanowi przesłanki do przyznania świadczenia w pełnej wysokości. Pełną wysokość świadczenia na dziecko można otrzymać w sytuacji, gdy oboje rodzice zgłoszą wniosek do ZUS. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżąca zarzuciła decyzji Prezesa ZUS naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 71 ust. 1 zdanie 1 oraz art. 72 ust. 1 Konstytucji RP i wniosła o jej uchylenie w całości. Wyjaśniła, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest naprzemiennie przez oboje rodziców. Strony zgodnie ustaliły, że środki otrzymywane tytułem świadczenia dobry start będą wykorzystywane na potrzeby dziecka i otrzymywane na konto matki dziecka, tj. Skarżącej. Skarżąca przedstawiła ustalenia rodziców dziecka co do ponoszenia kosztów związanych z utrzymaniem i edukacją dziecka, a także co do podziału świadczeń z ZUS i MOPS. Podkreśliła, że otrzymane świadczenie zostało spożytkowane na pokrycie wydatków związanych z edukacją dziecka. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, według wskazanych wyżej kryteriów, wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Wyjaśnić także należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., z uwagi na to, że Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o rozstrzygnięcie sprawy w tym trybie, a Skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w sprawach dotyczących świadczenia dobry start organy ZUS działają jako organy administracji publicznej w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach stron. Jak bowiem stanowi § 8 rozporządzenia postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji (§ 15 ust. 1 rozporządzenia). Jednakże w sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). W przypadku gdy przepisy rozporządzenia nie regulują określonej kwestii procesowej związanej z postępowaniem w sprawach o świadczenie dobry start, stosuje się wprost przepisy k.p.a. (§ 30 rozporządzenia). Przepisów k.p.a. nie stosuje się w zakresie określonym w art. 187a ust. 2c pkt 1 u.w.r.s.p.z. w związku z § 13 i § 15 ust. 5 – 8 rozporządzenia. Wobec tego brak jest podstaw do odstąpienia od stosowania przepisów k.p.a. przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych opartych o przepisy rozporządzenia przy wydawaniu decyzji administracyjnych kształtujących prawa i obowiązki stron. Rozstrzygnięcie w sprawie zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz w sprawie nienależnie pobranego świadczenia dobry start wymaga zatem przeprowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem jego fundamentalnych reguł wynikających z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym podstawowym zadaniem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania. Przy czym przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Z tego też względu w pierwszej kolejności omówione zostaną uchybienia organów obu instancji dotyczące błędnego zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Regulacja § 15 ust. 4 rozporządzenia wskazuje na możliwość odmowy, zmiany bądź uchylenia prawa do świadczenia dobry start oraz na możliwość wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start. Należy mieć jednak na uwadze, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia dobry start ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. Nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie na tej podstawie prawo do świadczenia, które zostało wcześniej skonsumowane, czyli już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia dobry start nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego, podlegającego zwrotowi (§15 ust. 4 w związku z § 29 rozporządzenia) – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 maja 2018 r., I OSK 2842/17; 28 kwietnia 2022 r., I OSK 1465/21; 30 listopada 2023 r., I OSK 209/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 listopada 2023 r., II SA/Rz 748/23 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 października 2024 r., II SA/Gl 623/24 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA". W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z decyzji ZUS i decyzji Organu odwoławczego - przedmiotem postępowania uczyniono sprawę zmiany wysokości świadczenia dobry start oraz sprawę ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dobry start. ZUS zmienił wysokość przyznanego Skarżącej w informacji z 25 sierpnia 2023 r. świadczenia dobry start tj. z kwoty 300 zł na 150 zł. Jednocześnie ZUS orzekł o obowiązku zwrotu wypłaconego Skarżącej nienależnie świadczenia dobry start w wysokości 150 zł. Organy ZUS kwestię zmiany wysokości świadczenia dobry start i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dobry start potraktowały jako jedną sprawę administracyjną. Skutkowało to wydaniem za okres, za jaki świadczenie zostało już Skarżącej wypłacone jednego rozstrzygnięcia w dwóch różnych przedmiotach tj. o zmianie wysokości świadczenia dobry start i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przy czym biorąc pod uwagę datę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (22 maja 2024 r.) zmiana prawa do świadczenia dobry start została dokonana z mocą wsteczną i ze względów opisanych wyżej była niedopuszczalna. Decyzja zmieniająca dotyczyła prawa już skonsumowanego (pobranego świadczenia dobry start). Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia dobry start nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi. Zgodnie z § 29 rozporządzenia osoba, która pobrała nienależnie świadczenie dobry start, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie dobry start uważa się: 1) świadczenie dobry start wypłacone na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; 2) świadczenie dobry start wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia; 3) świadczenie dobry start wypłacone osobie innej niż osoba uprawniona do tego świadczenia, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał to świadczenie. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia dobry start naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia dobry start było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie tego świadczenia (§ 29 ust. 3 rozporządzenia). Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start nie jest wydawana, jeżeli od jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata (§ 29 ust. 6 rozporządzenia). Kwoty nienależnie pobranego świadczenia dobry start łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia dobry start oraz ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (§ 29 ust. 7 rozporządzenia). Przepis § 29 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia jasno stanowi, że nienależnie pobranym jest "świadczenie dobry start wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia". Ustawodawca w tym przypadku uznał zatem za istotną jedynie przesłankę obiektywną w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia dobry start mimo braku prawa do tego świadczenia. Dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Rozporządzenie nie uzależnia też uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2021 r., I OSK 461/21, opubl. w CBOSA). Jednakże Sąd rozpoznający sprawę podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przepisów o nienależnie pobranym świadczeniu, w szczególności § 29 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, nie można interpretować ani stosować w sposób, który prowadziłby do rezultatów niedających się pogodzić z ratio legis regulacji prawnej. Podstawowym celem rozporządzenia jest zapewnienie przez państwo realnej pomocy w edukacji dziecka, tj. wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego (zob. § 1 uchwały Nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start"; M. P. z 2018 r. poz. 514). Skoro świadczenie to jest wypłacane na potrzeby dziecka, to należy wziąć pod uwagę czy świadczenie zostało spożytkowane w taki właśnie sposób. Trzeba bowiem pamiętać, że świadczenie dobry start służyć ma dziecku i do niego jest w rzeczywistości skierowane. Rodzic jest jedynie podmiotem, któremu z formalnego punktu widzenia przysługuje prawo do pobrania świadczenia i które powinien spożytkować na potrzeby dziecka (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 czerwca 2024 r., II SA/Gl 412/24, opubl. w CBOSA). Przy ustaleniu, że rodzic dziecka, któremu świadczenie przyznano, faktycznie w tym okresie nie posiadał prawa do tego świadczenia, ale świadczenie zostało przeznaczone na pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb dziecka, to brak jest podstaw do żądania zwrotu takiego świadczenia. W konsekwencji okoliczność na co świadczenie wypłacone zostało przeznaczone (wykorzystane) ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 czerwca 2021 r, II SA/Łd 668/20; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 lipca 2021 r., II SA/Gl 47/21 oraz z 15 lipca 2021 r., II SA/Gl 572/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 października 2021 r., III SA/Kr 772/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 września 2021 r., II SA/Ol 648/21 – opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dopuściły się zatem także naruszenia prawa materialnego, tj. § 29 ust. 2 pkt 2 w związku z § 1 rozporządzenia i § 1 uchwały nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry Start". Organy pominęły całkowicie cel przepisów rozporządzenia i uznały, że sposób wydatkowania pobranego świadczenia nie ma w sprawie żadnego znaczenia. W konsekwencji dokonały błędnej wykładni § 29 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w zakresie rozumienia pojęcia świadczenia nienależnie pobranego. Pozbawienie pełnego świadczenia dobry start w okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku literalnej wykładni § 29 ust. 2 pkt 2 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia, narusza także konstytucyjne zasady uwzględnienia dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP). Wskutek dokonania błędnej wykładni § 29 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie ustaliły przeznaczenia pobranego przez Skarżącą świadczenia dobry, tj. czy zostało przeznaczone na wydatki związane z rozpoczęciem roku szkolnego. Tylko poczynienie takich ustaleń uprawnia do oceny, czy świadczenie było nienależnie pobrane. Następnie należy wskazać, że organy obu instancji naruszyły w szerokim zakresie przepisy k.p.a. Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że sposób prowadzenia postępowania uchybia zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, wyrażonym zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a. Zasady te są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82, opubl. w CBOSA). Skarżąca o toczącym się postępowaniu dowiedziała się dopiero w momencie doręczenia jej decyzji ZUS z 22 maja 2024 r., co stanowi naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Takie postępowanie ZUS świadczy także o naruszeniu zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), oraz zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Skarżącej na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca pozbawiona została prawa składania wyjaśnień i dowodów oraz skorzystania z prawa wglądu do akt sprawy, a tym samym wpływu na treść zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. W decyzji z 22 maja 2024 r. ZUS jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał ogólnikowo rozporządzenie, zaś w jej treści przywołał brzmienie § 5 ust. 2 i powołał się na § 29 ust. 2 rozporządzenia, nie wskazując konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu stosownie do okoliczności sprawy. Uzasadnienie faktyczne sprowadza się do jednego zdania tj. wskazania, że na podstawie orzeczenia sądu organ ustalił, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Organ odwoławczy akceptując stanowisko Organu I instancji, ograniczył się do przedstawienia przebiegu postępowania i odwołania do wyroku sądowego o opiece naprzemiennej. Organy nie wyjaśniły motywów swojego rozstrzygnięcia tym bardziej, że było ono negatywne dla Skarżącej. Organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien usunąć dostrzeżone naruszenia prawa procesowego, w szczególności zapewnić Skarżącej czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Ponownie orzekając organ powinien mieć na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną, w tym charakter prawny decyzji, o których mowa w § 15 ust. 4 rozporządzenia. Organ powinien mieć na uwadze § 29 ust. 6 rozporządzenia, który to przepis stanowi, że decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start nie jest wydawana, jeżeli od jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ winien należycie, tj. z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnić. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działająca osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).