II SA/Gl 271/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] dalej "PINB" udzielił inwestorom: B. i M. P. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w miejscowości N. przy ul. [...], na działce nr [...] (aktualnie [...]), nakazując równocześnie w terminie do 31 grudnia 2012r. otynkowanie budynku oraz wykonanie balustrady zgodnie z zatwierdzonym projektem. Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] PINB na wniosek inwestorów zmienił wymienioną wyżej decyzję Nr [...] z dnia [...] r. wyznaczając nowy termin wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków do dnia 31 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 28 lipca 2014r. B. i M. P. zwrócili się do H. M. o wyrażenie zgody na wejście na teren należącej do niego działki, w celu wykonania nałożonego na nich obowiązku otynkowania budynku. H. M. również pismem z dnia 8 sierpnia 2014r. odmówił udzielenia takiej zgody. W konsekwencji takiego stanowiska w dniu 19 sierpnia 2014r. B. i M. P. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane decyzji rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren nieruchomości nr [...], obręb N., położonej w miejscowości N. przy ul. [...], stanowiącej własność H. M., w celu otynkowania ściany budynku zlokalizowanego na działce nr [...], obręb N., w dniach od 8 do15 września 2014 r. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...] na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) orzekł o niezbędności wejścia na teren nieruchomości nr [...] stanowiącej własność H. M., zezwalając B. i M. P. na wejście na nieruchomość i zajęcie pasa gruntu o szerokości 2m wzdłuż ściany budynku, w celu umieszczenia rusztowania niezbędnego do otynkowania budynku wnioskodawców. Jednocześnie wskazując, że zezwolenie wydane zostało na okres 7 dni roboczych licząc od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W decyzji organ określił również, że prace będą wykonywane maksymalnie przez 5 osób i zobowiązał wnioskodawców do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz naprawienia ewentualnych szkód. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że budynek wnioskodawców B. i M. P. znajduje się bezpośrednio przy granicy nieruchomości należącej do H. M. oznaczonej nr [...], dlatego w celu wykonania nałożonego na nich decyzją PINB obowiązku otynkowania budynku niezbędne było zajęcie części nieruchomości sąsiedniej. Natomiast wydanie decyzji było konsekwencją odmowy udzielenia zgody na wejście na teren swojej działki przez H. M. Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniósł H. M., ponownie wskazując, iż nie wyraża zgody na wejście na teren jego nieruchomości. Nadto podniósł, że organ I instancji przekroczył uprawnienia wynikające z art. 47 ust.2 Prawa budowlanego, ponieważ zaskarżoną decyzją wydano "zezwolenie na wejście w teren" jego działki, podczas gdy zgodnie z wyżej wymienionym przepisem art. 47 ust. 2 organ administracji architektoniczno budowlanej "ma prawo tylko stwierdzić czy istnieje niezbędność wejścia w teren w związku z koniecznością wykonania robót budowlanych". Zarzucił również, że z treści decyzji nie wynika, czy organ I instancji dokonał takich ustaleń, a jeśli dokonał, to nie powiadomił o nich skarżącego, bowiem nie otrzymał on informacji o przeprowadzeniu oględzin w terenie, czy innego dowodu. Jednocześnie wskazał, że w jego ocenie decyzja organu nadzoru budowlanego nie może być dowodem na niezbędność wejścia na teren sąsiedni, zwłaszcza, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił czy decyzje te są ostateczne. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części orzekającej o niezbędności udostępnienia terenu nieruchomości nr [...] oraz uchylił ustalony w zaskarżonej decyzji termin wykonania w/w robót, określony jako 7 dni roboczych od daty, w której decyzja ta stanie się ostateczna i orzekł w to miejsce, że roboty mają zostać wykonane w czasie 10 dni roboczych kolejno po sobie następujących, w okresie od daty wydania niniejszej decyzji do dnia 30 czerwca 2015r. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli do wykonywania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor obowiązany jest przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z sąsiedniej nieruchomości, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia tych warunków, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Wskazał również, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem decyzja rozstrzygająca o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości może być wydana także w przypadku gdy konieczność wykonania robót budowlanych wynika z innego rodzaju decyzji np. decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w związku z prowadzonym w trybie art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy na wniosek inwestora przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że z ustaleń organu I instancji udokumentowanych notatką służbową z dnia 3 września 2014r. wynika, że decyzje organu nadzoru budowlanego stały się ostateczne w dniach: [...] r. i [...] r. W ocenie Wojewody biorąc pod uwagę usytuowanie budynku inwestorów przyjąć należało, iż realizacja robót budowlanych polegających na otynkowaniu ściany granicznej, od strony działki nr [...], stanowiący obowiązek nałożony decyzją organu nadzoru budowlanego wydaną w trybie art. 55 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - niewątpliwie wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W kwestii przekroczenia przez organ I instancji uprawnień wynikających z art. 47 ust.2 Wojewoda stwierdził, że użyte w decyzji sformułowanie: "zezwala na wejście w teren" stanowi uchybienie stylistyczne, które pozostaje bez znaczenia dla oceny wydanej decyzji, która pod względem merytorycznym jest prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł H M wskazując, że przepisy prawa budowlanego nie eliminują przepisów zawartych w kodeksie cywilnym dotyczących naruszenia prawa własności, dlatego nie jest prawnie możliwe, aby organ administracji decydował w drodze decyzji administracyjnej o naruszeniu prawa własności. W ocenie skarżącego takiej możliwości nie daje również art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący zakwestionował również dokonaną przez organ odwoławczy ocenę użycia w decyzji zwrotu dotyczącego wyrażenia zgody na wejście w teren. W dalszej części skargi uzasadnił swój brak zgody na wejście na teren jego nieruchomości wskazując, że nie kwestionuje samej zasadności wejścia w celu realizacji postanowień ostatecznej decyzji organów, ale w ten sposób chce zaprotestować przeciwko samowolnym działaniom sąsiadów, którzy poprzez politykę faktów dokonanych doprowadzili do sytuacji, w której jako właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma nic do powiedzenia w sprawie tego co się dzieje w granicach jego działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2015r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że bez jego zgody powstał budynek mieszkalny w granicach działki a organy doprowadziły do zajęcia jego nieruchomości pomimo, że sąsiad nie uzgodnił z nim warunków wejścia w teren i zajęcia działki. W toku postępowania sądowego skarżący podtrzymał skargę, jednocześnie oświadczając, że inwestor otynkował już ścianę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art. art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.), który stanowi, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nie uzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Bez wątpienia wszystkie warunki wskazane w powyższym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Pod pojęciem robót budowlanych, według art. 3 pkt 7 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei "niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" ma miejsce wówczas, gdy posadowione budynki znajdują się na granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innej możliwości wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Bez znaczenia pozostaje w tej sytuacji okoliczność podnoszona przez skarżącego kwestionującego legalność samego budynku, który miał być otynkowany. Nie można bowiem przyjąć, że o prawidłowym zastosowaniu art. 47 Prawa budowlanego przesądza legalność budynku, w którym mają być prowadzone roboty budowlane. Legalność obiektu budowlanego nie przesądza o wystąpieniu potrzeby wykonania robót budowlanych i w związku z tym niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości ( por. wyrok NSA z dnia 9 września 2009r. sygn. akt II OSK 15/05 , LEX nr 194720). W świetle powołanych przepisów tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest wynikiem braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, w sytuacji niezbędności wejścia na teren tejże nieruchomości, w związku z potrzebą wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych ( por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1819/09 LEX nr 746814). W niniejszej sprawie konieczność wydania decyzji udzielającej zgody na wejście na teren nieruchomości skarżącego wynikała z decyzji Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...], którą to decyzją organ powiatowy udzielił inwestorom B i M P pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz nakazał wykonanie między innymi tynkowania budynku w terminie do dnia 31 grudnia 2013r. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB ustalił nowy termin wykonania nałożonych obowiązków. Decyzje te stały się ostateczne z dniem [...] r. oraz z dniem [...] r. Oznacza to, że decyzje organu nadzoru budowlanego wydane w trybie art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego w sprawie pozwolenia na użytkowanie stanowią podstawę do rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi dotyczący bezpodstawnego ograniczenia praw właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wskazać należy, że powołany już przepis art. 47 Prawa budowlanego dopuszcza takie ograniczenie przy czym ograniczenie to może mieć charakter dobrowolny (gdy sąsiad wyraża zgodę na wejście na jego posesję) lub przymusowy w drodze decyzji administracyjnej. Ten tryb rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest dopuszczalny jednak wyłącznie po wcześniejszym podjęciu przez inwestora prób uzgodnienia z sąsiadem warunków wejścia na teren jego nieruchomości i w sytuacji braku powodzenia takich działań. Wówczas decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy zastępuje zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości ( por. wyrok WSA w Opolu z dnia 11 października 2007 r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 201/07, Lex nr 419005). Przenosząc powyższe na grunt realiów niniejszej sprawy należy wskazać, iż nie budzi zastrzeżeń prawidłowość konkluzji organów w zakresie braku zgody skarżącego na wejście na teren należącej do niego nieruchomości, czego dowodzi zarówno stanowisko skarżącego wyrażone w treści pisma skierowanego bezpośrednio do inwestorów, jak również wyrażone w toku postępowania administracyjnego, między innymi w treści odwołania. Prawidłowe są również ustalenia organów o braku możliwości wykonania prac budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z terenu nieruchomości należącej do inwestorów. Organy wskazując zakres robót objętych decyzją oraz miejsce ich wykonania zasadnie doszły do przekonania, iż wykonanie tych robót budowlanych możliwe jest jedynie z terenu działki sąsiedniej, należącej do skarżącego. Okoliczności te nie spotkały się z przekonywującymi zarzutami skarżącego, a tym samym należy potwierdzić prawidłowość ustaleń organów o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005r., w sprawie sygn. akt II OSK 15/05, Lex 194720). Wskazać również należy, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane konieczne jest określenie "granic niezbędnej potrzeby", to jest precyzyjne wskazanie rodzaju prac przygotowawczych lub robót budowlanych, a także zakresu przestrzennego zajęcia nieruchomości (budynku lub lokalu). Ponadto w decyzji tej należy określić warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości, co - jak wskazuje się w doktrynie - może sprowadzać się przykładowo do wskazania czasu w ciągu dnia oraz maksymalnego okresu zajęcia cudzej nieruchomości (por. Z. Kostka (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 428). Oznacza to, że obowiązkiem organu właściwego jest dokładne zbadanie i wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji zaplanowanych prac lub robót. Stosując się do tych wymagań w niniejszej sprawie wskazano termin korzystania z nieruchomości skarżącego do 10 dni roboczych następujących kolejno po sobie, w okresie od daty wydania zaskarżonej decyzji do dnia 30 czerwca 2015r. Określono również szerokość pasa gruntu wzdłuż ściany budynku ( 2m ) wskazując, że w tym miejscu ma być ustawione rusztowanie z którego maksymalnie pięć osób ma wykonać prace wynikające z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tj. tynkowanie budynku. Nadto określono sposób naprawienia szkód powstałych w związku z wykonaniem robót budowlanych i umieszczeniem rusztowania. Dokonując analizy działań organów w powyższym zakresie należy wskazać, iż spełniony został warunek ograniczenia postępowania administracyjnego wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia stosowanego prawa. Organy po ustaleniu istnienia niezbędnej potrzeby skupiły się na ustaleniu zakresu niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy decydując się na częściowo reformatoryjne rozstrzygnięcie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w zakresie dotyczącym terminu wykonania robót budowlanych określił nowy termin w sposób, który należy uznać za rozsądny, zapewniający z jednej strony obiektywną możliwość wykonania robót budowlanych, z drugiej zaś uwzględniający potrzebę ograniczenia do minimum uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej. Tym samym brak jest okoliczności, które podważałyby poprawność rozstrzygnięcia w tym zakresie. Dodatkowo należy jedynie wskazać, iż określenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz granic niezbędnej potrzeby tego korzystania, w konsekwencji prowadzi do zajęcia tej nieruchomości w zakresie i w sposób, który określa decyzja wydana w trybie art. 47 Prawa budowlanego. Inwestor uzyskuje w ten sposób ograniczone w czasie prawo przebywania na sąsiedniej nieruchomości. Dlatego też należało przyjąć, że użyty w decyzji organu I instancji zwrot: "zezwala na zajęcie pasa gruntu" mieści się w pojęciu określenia warunków korzystania z nieruchomości skarżącego i nie stanowi naruszenia normy kompetencyjnej wynikającej z treści art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Z akt postępowania nie wynika, aby organy przez wydaniem decyzji umożliwiły skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów, jednakże zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na niej spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11 - LEX nr 1270072, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11 - LEX nr 1286271, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10 - LEX nr 1070853 czy wyrok NSA z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09 - LEX nr 746442). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał żadnych czynności, których miałby dokonać przed organem I lub II instancji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego i składania wniosków, których przeprowadzenie wpływałoby na wynik sprawy. Nie można do takich czynności zaliczyć oględzin nieruchomości, na konieczność przeprowadzenie których skarżący wskazuje w odwołaniu. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) skargę należało oddalić.