II SA/Gl 283/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi E. K. oraz D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. K. B.-F. zam. w C. przy ul. [...] dnia [...] r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 5 sierpnia 1991 r. w sprawie "zakończenia postępowania rozgraniczeniowego" dotyczącego nieruchomości położonej w P. obręb B. oznaczonych jako działki [...] i [...]. W ocenie wnioskującej wyżej wymieniona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Znalazło się w niej bowiem rozstrzygnięcie nieadekwatne do sprawy administracyjnej ("zakończenie postępowania rozgraniczeniowego" zamiast "zatwierdzenia projektu podziału") oraz z powodu braku działania w postępowaniu podziałowym "zainteresowanych właścicieli nieruchomości". Aktualni właściciele jednej z działek, której dotyczyło rozgraniczenie E. i D. K. zam. w B., [...] (nazywani w dalszej części uzasadnienia również "skarżącymi") pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. sprzeciwili się stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] r. Podnieśli, iż przebieg granicy, odkąd nabyli nieruchomość, nie był sporny. Wskazali również na znaczny upływ czasu od wydania skarżonego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie dopatrzyło się również okoliczności wskazujących, iż rozstrzygnięcie powyższe wywołało nieodwracalne skutki prawne. W odniesieniu do decyzji SKO nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 23 maja 2014 r. E. i D. K. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia [...] r. W ocenie skarżących organ dopuścił się w sprawie naruszenia art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż w sprawie nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją, której nieważność stwierdzono. Sami skarżący dopatrują się owych nieodwracalnych skutków prawnych w okoliczności, iż kilkukrotnie doszło do zmiany stanu prawnego rozgraniczonych działek oraz w tym, że doszło do wydania kilku decyzji, w tym o warunkach zabudowy. Jako nieodwracalny skutek prawny wskazali również "zasiedzenie" nieruchomości i wreszcie to, że zięć ówczesnych właścicieli był "władającym nieruchomością", mógł zatem uczestniczyć w postępowaniu "jak właściciel". Celem art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego jest ochrona interesów osób trzecich, które w tym przypadku nabyły nieruchomość w dobrej wierze. Zatem SKO winno stwierdzić wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności swej decyzji z [...] r. W ocenie organu nie wystąpiły w sprawie przesłanki określone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności rozstrzygnięcie Kolegium z [...] r. nie zostało wydane z rażącym (a nawet jakimkolwiek) naruszeniem prawa. Prawidłowo ustalono, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (co zresztą przez skarżących nie jest kwestionowane). Jednocześnie trafnie ustalono, iż rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Powołano się przy tym na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Na skutek wniosku skarżących sprawa była ponownie rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało ono jednak swą decyzję w mocy podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli E. i D. K. Zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu: - naruszenie art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, - naruszenie art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, - nieuwzględnienie okoliczności, iż decyzja stała się ostateczna w 1991 r. - nieuwzględnienie, że granice nieruchomości były prawidłowo opisane i podpisane przez strony, - nieuwzględnienie, że umowa w formie aktu notarialnego jest niepodważalnym dowodem wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych Na wezwanie Przewodniczącego Wydziału II pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. sprecyzowali, iż skarga ich dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dnia 29 lipca 2015 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo Wójta Gminy P. informujące, iż decyzją z dnia [...] r. został zatwierdzony przebieg granic nieruchomości, której właścicielami są E. i D. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na początku należy wyraźnie zaznaczyć, iż kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlega nie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] r. w sprawie "zakończenia postępowania rozgraniczeniowego" dotyczącego nieruchomości położonej w P. obręb B. oznaczonych jako działki [...] i [...], ale decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], w której organ utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności swej decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. – w dalszej części jako "k.p.a.") Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Po dokonaniu analizy akt sprawy można dojść do wniosku, iż w niniejszej sprawie jedyną, jaka może być rozpatrywana, przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. jest rażące naruszenie prawa. Pod tym pojęciem należy rozumieć naruszenie prawa, będące ciężką wadliwością decyzji, która obarcza decyzję od dnia jej wydania To stwierdzone być może jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazane zostanie, że decyzja jest obarczona wadą o szczególnym ciężarze gatunkowym, a w wyniku stwierdzonego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r. sygn. I SA/Wa 444/14 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest ono z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.(por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. II GSK 1933/13). Rażącym naruszeniem prawa jest wreszcie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 2075/14). W ocenie składu orzekającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo ustaliło, że zasadne było w decyzji z [...] r. stwierdzenie, iż w trakcie wydawania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. doszło do rażącego naruszenia prawa. Osnowa tego ostatniego aktu zawiera bowiem sformułowanie "orzekam zakończyć postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości....". Jednocześnie zdawkowe uzasadnienie odnosi się do operatu pomiarowego i protokołu granicznego. Zatem w świetle art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163) rozstrzygnięcie w takiej sprawie powinno przyjąć postać "rozgraniczenia" nieruchomości. Trafnie również Kolegium oceniło, iż rozstrzygnięcie Kierownika Urzędu Rejonowego w B. zapadło z naruszeniem zasady, iż wydanie decyzji rozgraniczeniowej następuje jeśli właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy następuje na podstawie zebranych dowodów lub na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Z powyższego wynika jasno, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, iż wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Nawet jeśli by tak nie było, to zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. IV SA/Gl 835/13). Zatem zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za chybione. Skarżący podnoszą także, iż SKO w decyzji z dnia [...] r. nr [...] rażąco naruszyło prawo poprzez przyjęcie, iż w wyniku wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z [...] r. nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie składu orzekającego zarzuty skargi w tym zakresie również są niezasadne. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, "zagadnienie "nieodwracalności skutków prawnych" należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, nie zaś w sferze faktycznej. Jeśli do "odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego" Jeżeli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 16 § 2 k.p.a.)" (wyr. SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995, nr 18, poz. 223). Generalnie rzecz ujmując, nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: a) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (np. dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć); b) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa (np. pozbawiono osobę uprawnień, których nie można przywrócić czy to z uwagi na utratę pewnych kwalifikacji przez tę osobę, czy też ze względu na zmianę stanu prawnego); c) nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło (por. A. Matan, Komentarz do art. 158 kodeksu postępowania administracyjnego Lex-el). Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 sygn. IV SA/Wa 1990/06). W rozpatrywanej sprawie organy administracji były kompetentne do "odwrócenia" skutków prawnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z [...] r. Świadczyć o tym może ponowne rozstrzygnięcie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, które nastąpiło decyzją z dnia [...] r. Powyższe okoliczności wskazują, iż podniesione w skardze zarzuty nie były zasadne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.