II SA/Gl 285/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. W lutym 2009 r. przeprowadzona została kontrola przez inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. w przedsiębiorstwie obecnie skarżącej B. B. Przedmiotem tej kontroli była m.in. zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., w której nałożono na skarżącą karę pieniężną w łącznej kwocie 24.550,00 zł. Kwota ta obejmowała m. in. karę pieniężną w wysokości 14.500,00 zł z tytułu nieokazania w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek dotyczących prowadzenie pojazdu przez kierowcę K. S., którym skarżąca posługiwała się przy wykonywaniu działalności transportowej za następujące dni: 14 sierpnia 2008 r., 21-23 sierpnia 2008 r., 25-30 sierpnia 2008 r., 1-3 września 2008 r., 5-6 września 2008 r., 8-13 września 2008 r., 15-17 września 2008 r., 19-20 września 2008 r., 22 września 2008 r., 25-26 września 2008 r. Nieokazanie tych wykresówek skarżąca tłumaczyła ich niezwróceniem (przywłaszczeniem) przez wspomnianego kierowcę, co zgłoszono Policji. W ocenie organu niezwrócenie wykresówek przez kierowcę nie zwalniało przedsiębiorcy od zagrożonego karą pieniężną obowiązku okazania organom kontroli wykresówek, obrazujących czas pracy kierowcy. Organ wskazał na ciążące na przedsiębiorcy obowiązki wynikające z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE L z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), z których skarżąca się nie wywiązała. W myśl art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Nakładając na skarżącą karę pieniężną w kwocie 14.500,00 zł organ wskazał przepisy art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz lp 11.4 pkt 1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej u.t.d. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, a także wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. W świetle art. 92 ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie mogła przekroczyć kwoty 30.000 zł w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Stosownie do lp 11.4 pkt 1 załącznika do powołanej ustawy karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień sankcjonowane jest nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Na skutek wniesionej przez skarżącą skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1669/09, uwzględnił skargę w odniesieniu do nałożonej kary pieniężnej w kwocie 14.500,00 zł, uchylając w tym zakresie zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W pozostałym zakresie skarga została oddalona. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m.in., że niezwrócenie wykresówek przez kierowcę skarżącej i powiadomienie przez nią organów Policji miało miejsce około dwóch miesięcy przed datą kontroli w przedsiębiorstwie. Organy obu instancji nie podjęły jednak żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie uznając, iż nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których kontrolowany przedsiębiorca nie był w stanie przedstawić do kontroli wymaganych wykresówek. Według organów, nieokazanie do kontroli wymaganych wykresówek musiało spowodować nałożenie kary pieniężnej. Stanowisko to Sąd uznał za błędne. W sytuacji bowiem, gdyby przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, że nieokazanie wykresówek w czasie kontroli w przedsiębiorstwie było spowodowane nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorcy okolicznościami, organ nie mógłby takich ustaleń pominąć przy rozstrzyganiu sprawy, gdyż byłaby to podstawa do ewentualnego umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie tego naruszenia. Organy administracji w toku prowadzonego postępowania powinny w związku z tym zwrócić się do Komisariatu Policji w S. oraz do Sądu Rejonowego w S. o informacje na temat prowadzonego przeciwko kierowcy postępowania, a także przeprowadzić inne dowody niezbędne do zweryfikowania twierdzeń strony odnośnie przyczyny nieokazania wykresówek. Ponieważ stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przy ustalaniu tej kwestii mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji we wspomnianej części. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł organ, a w wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 510/10, skargę tę oddalił. NSA nie dopatrzył się błędu w wyroku Sądu pierwszej instancji, wskazującego na potrzebę wyjaśnienia okoliczności związanych z zasadnością powoływania się skarżącej na brak po jej stronie odpowiedzialności za zaistniały stan rzeczy. NSA zajął przy tym stanowisko w kwestii odpowiedzialności za naruszenie sankcjonowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym w celu ukierunkowania dalszego postępowania w sprawie. Stanowisko to zostanie przytoczone w dalszej części rozważań. Rozpoznając sprawę ponownie, po wspomnianych wyżej wyrokach, organ pierwszej instancji zgromadził w sprawie dodatkowe dowody, w tym w postaci odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem. Wyrokiem tym K. S. został uznany za winnego usunięcia dokumentów w postaci 29 sztuk dyskietek tachografu z zapisem jego pracy z samochodu marki [...], działając tym samym na szkodę skarżącej. Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 14.500,00 zł z tytułu nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie zgodnie z lp. 11.4 pkt 1 załącznika do u.t.d. Wysokość nałożonej kary stanowi iloczyn kwoty 500,00 zł i 29 sztuk brakujących wykresówek. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa i stosowania się do wynikających z nich obowiązków. Przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za naruszenie obowiązków przez osoby, którymi się posługuje. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d., albowiem przedsiębiorca nie udowodnił, że zaistniały okoliczności wymienione w tych przepisach. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zasadniczo organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. Wskazano dodatkowo, że dokonane przez skarżącą naruszenie dotyczy wykresówek, które winny być użytkowane w sierpniu i wrześniu 2009 r. Zgodnie z przepisami wspólnotowymi kierowca ma obowiązek okazać na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych m.in. wykresówki obejmujące bieżący dzień i poprzednie 28 dni. Kierowca może mieć zatem przy sobie ostatnie 29 wykresówek, natomiast wcześniejsze winny się znajdować u przedsiębiorcy i być należycie zabezpieczone. Zabór wykresówek nastąpił w dniu 15 listopada 2008 r., co oznacza, że w pojeździe mogły się znajdować wykresówki za okres 17 października – 15 listopada 2008 r. Najpóźniejszą wykresówką, za nieokazanie której nałożono karę, jest wykresówka z dnia 26 września 2008 r. W ocenie organu powyższe świadczy o braku stosownego nadzoru nad prowadzoną dokumentacją, w tym gromadzeniem tarcz tachografów. Organ na poparcie swojego stanowiska powołał się na orzecznictwo NSA na gruncie stosowania art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że skarżąca wykonywała przewóz drogowy naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów prawa, a także na przyjęciu, że nieokazanie wykresówek w trakcie kontroli nie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć i przyjęciu, że podmiot wykonujący przewóz miał wpływ na powstanie naruszenia. Zarzucono też naruszenie art. 92 i art. 93 u.t.d. oraz art. 10 Rozporządzenia Rady nr 561/2006 poprzez przyjęcie, że fakt wykrycia naruszeń w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie świadczy, że kontrola kierowców prowadzona przez przedsiębiorcę była niewystarczająca. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację, zgodnie z którą organ winien był zastosować przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. Wskazała, że nie ma znaczenia, iż wśród wykresówek przywłaszczonych przez skazanego kierowcę znalazły się również i takie, które pochodziły sprzed 29 dni. Organ uznając, że skarżąca miała możliwość odbioru od kierowcy wykresówek jeszcze przed ich kradzieżą, nie podał żadnych dowodów na tę okoliczność. Powołano się też na orzecznictwo sądów administracyjnych poddające krytyce oparcie odpowiedzialności przedsiębiorcy transportowego na zasadzie ryzyka. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wyjaśnił dodatkowo, że 29 wykresówek, które zostały skradzione z pojazdu, to właśnie te wykresówki, za brak których skarżąca została ukarana. Wskazał ponadto, że wszystkie wykresówki dotyczące jednego kierowcy były trzymane razem w jednym miejscu i w jednym pudełku. Wszystkie były przekazywane kierowcy przed wyjazdem z siedziby przedsiębiorstwa i odbierane od niego po powrocie. Kierowca przywłaszczając 29 wykresówek wybrał te, które mu pasowały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania skargi, zwrócić przyjdzie uwagę, że organy orzekające uzasadniły swoje rozstrzygnięcia w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie ich wydania. Uwaga ta jest o tyle istotna, iż na skutek nowelizacji przepisów u.t.d., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., powoływane w dalszej części uzasadnienia przepisy uległy zmianie (Dz.U. z 2011 r., Nr 244, poz. 1454). Sąd dokonuje jednak kontroli zaskarżonych aktów na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. W świetle obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, zresztą powołanych przez organy obu instancji, nie ulega wątpliwości, że podmiot prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego ma obowiązek przechowywać wykresówki przez co najmniej rok po ich użyciu. Od odpowiedzialności z tytułu naruszenia tego obowiązku, podobnie jak i w przypadku innych naruszeń przepisów o transporcie drogowym, przewoźnik może być zwolniony, jeżeli wykaże niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, skutkiem których doszło do naruszenia tych przepisów (art. 93 ust. 7 u.t.d.). Istotą tego zwolnienia jest ustalenie, czy przedsiębiorca miał wpływ na powstanie naruszenia przepisów i to, czy mógł przewidzieć wystąpienie okoliczności lub zdarzeń, które stały się przyczyną owego naruszenia. Przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. nie opiera się na negatywnej przesłance postępowania administracyjnego powodującej niemożność jego wszczęcia. Postępowanie zostaje wszczęte, jednak skutkiem stwierdzenia niemożności przewidzenia przez przewoźnika zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie prawa, postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 936/09, podkreślił, że przedsiębiorca powinien przedłożyć dowody na to, że naruszenie prawa nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Natomiast na organie spoczywa procesowy obowiązek zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do treści art. 7, 77 i 80 k.p.a. (por. także wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08). Odpowiedzialność administracyjna określona w przepisach u.t.d. nie ma charakteru absolutnego (automatycznego). Naruszający przepisy może się uwolnić od tej odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić (vide np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 67/08). Zauważyć również należy, iż jako kryterium uzasadniające zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d. sądy administracyjne przyjmują należytą staranność przedsiębiorcy. Tak zwane okoliczności egzoneracyjne określają stany faktyczne, które wyłączają, zbliżoną do odpowiedzialności obiektywnej, odpowiedzialność na zasadzie ryzyka. Mają one zastosowanie na gruncie prawa administracyjnego właśnie przez wprowadzenie do ustawy o transporcie drogowym przesłanek określonych w przepisie art. 93. ust. 7 ustawy. Dla uwolnienia się od odpowiedzialności przez przewoźnika konieczne jest wykazanie przynajmniej jednej z okoliczności wymienionych w tym przepisie. W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca wskazała na taką właśnie okoliczność, która w świetle powyższych rozważań mogłaby zwolnić ją z odpowiedzialności za brak przedmiotowych wykresówek. Okolicznością tą było przywłaszczenie tych wykresówek przez kierowcę i to na kilka miesięcy przed wszczęciem postępowania kontrolnego. W świetle jednak zgromadzonych w sprawie dowodów nie sposób uznać, że skarżąca dołożyła należytej staranności, ani też, że uczyniła wszystko, czego można było od niej wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło. W szczególności wskazać przyjdzie, że zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami wspólnotowymi dotyczącymi czasu pracy kierowców, kierowca mógł być wyposażony w wykresówki z ostatnich 28 dni. Obowiązkiem przedsiębiorcy było natomiast takie zabezpieczenie pozostałych (wcześniejszych) wykresówek, aby nawet w wyniku nadzwyczajnego zdarzenia nie uległy one utracie. Nie świadczy o dochowaniu należytej staranności opisany przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie sposób przechowywania wykresówek. Pozostawienie wszystkich wykresówek w pojeździe (również tych sprzed 29 dni), względnie każdorazowe przekazywanie kierowcy tych wykresówek świadczy o braku prawidłowego ich zabezpieczenia, co w rezultacie nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenie przepisów. Zwrócić przyjdzie uwagę, że w granicach rozpatrywanej sprawy wypowiedział się w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 510/10. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei prawomocne orzeczenie wiąże również inne sądy i organy państwowe (art. 170 p.p.s.a.). Przypomnieć zatem wypadnie, że w powołanym wyroku wyrażona została ocena prawna co do charakteru i zasad odpowiedzialności przewoźnika oraz ewentualnego zwolnienia go z tej odpowiedzialności. NSA wskazał, że z uwagi na obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca (art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006), niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 93 ust. 7 utd, powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Toteż, to nie organ, lecz przewoźnik powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowy. Dlatego dokonanie zaboru wspomnianych wykresówek przez kierowcę pojazdu samo przez się nie zwalnia jeszcze przewoźnika od sankcjonowanej karami pieniężnymi odpowiedzialności za nieokazanie tych wykresówek organowi, jeżeli jednocześnie przewoźnik nie wykaże, iż zdarzenie to nastąpiłoby także przy zachowaniu z jego strony należytej staranności. Przechowywanie wspomnianych wykresówek, co wymaga podkreślenia, na mocy powołanych przepisów jest obowiązkiem przewoźnika. Toteż, powinien on przechowywać wykresówki w warunkach zabezpieczających je przed dostępem niepowołanych osób. Na tle okoliczności sprawy, które wynikają z ustaleń wspomnianego wyroku Sądu Rejonowego w S., skarżąca powinna wykazać, iż przechowywanie za jej zgodą wykresówek w pojeździe pozostawionym przy placu na ul. [...] w S. było właściwe z punktu widzenia ochrony jakiej wykresówki wymagają w świetle powołanych przepisów prawa, a tym samym dopełnienie przez nią w tym zakresie należytej staranności. W ocenie obecnie orzekającego Sądu skarżąca nie wykazała i nie udowodniła powyższych okoliczności, co dostrzegły również organy orzekające. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło też do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Materiał dowodowy został bowiem zebrany w sposób dostateczny, a sprawa wyjaśniona w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zakres niezbędnego do uzupełnienia materiału został określony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1669/09. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji zastosowały się do wskazówek wynikających z tego orzeczenia. Nie sposób też dopatrzyć się w zaskarżonej decyzji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji zawiera bowiem wszystkie wymagane tym przepisem elementy i w sposób czytelny wyjaśnia motywy, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Mając wszystko powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów bez bliższego określenia miejsca ich publikacji, dostępne są w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl