II SA/Gl 307/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiotem skargi A. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], zgodnie z którą umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu budowlanego na nieruchomości nr [...] położonej w B. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 25 listopada 2010 r., skierowanym do Prezydenta Miasta B. A. S., W. S. i B. S. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej charakter mieszkaniowo – usługowy, której lokalizacja planowana jest na nieruchomości nr [...] położonej w B., będącej własnością skarżącego. Po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta B. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że nieruchomość, na której zaplanowano budowę pensjonatu, jest położona na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] r., nr [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]. Dalej podkreślono, że z uwagi na brzmienie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być w tym przypadku wydana, stąd postępowanie administracyjne winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik A. S. wskazał, że obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwych działań organów administracji, a taka sytuacja zaistniała w sprawie. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera błąd uniemożliwiający skarżącemu, będącemu właścicielem działki, uzyskanie pozwolenia na budowę, a to oznacza – zdaniem radcy prawnego – że jedynym środkiem, aby móc legalnie rozpocząć roboty budowlane, jest wydanie przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślono, że umorzenie postępowania w takim przypadku stanowi obejście prawa. Powołując się na art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej k.p.a.) zarzucono dodatkowo naruszenie zasad postępowania opisanych w tych przepisach poprzez niezbadanie całości materiału dowodowego, a mianowicie wadliwości jednego z załączników miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że o ile strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to jednak zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania. Przenosząc instytucję umorzenia na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał na jej art. 4, który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym stwierdzono, podkreślając fakt istnienia na wnioskowanym obszarze miejscowego planu zagospodarowania, że Prezydent Miasta B. wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Organ uznał za błędny zarzut stawiany przez pełnomocnika skarżącego co do obowiązku badania prawidłowości obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w czasie prowadzonego postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazany przez pełnomocnika błąd w załączniku do uchwały Rady Miejskiej B. w przedmiocie planu miejscowego nie mógł być uwzględniony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek A. S. z dnia 25 listopada 2010 r. W skardze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi powtórzył argumentację wskazaną w odwołaniu od decyzji podkreślając, że nie kwestionuje on istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwość budzi natomiast to, że ten fakt stał się podstawą wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o warunki zabudowy w sytuacji, kiedy zamierzona inwestycja nie może być prowadzona z uwagi na wadliwość jednego z elementów tego planu. Dalej powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., syg. akt P 37/06 uzasadniał, że informacyjny charakter decyzji o warunkach zabudowy nie zwalnia z obowiązku jej uzyskania w określonych przez prawo przypadkach, w tym w sytuacji, gdy plan miejscowy jest co prawda uchwalony i opublikowany, ale posiada wady, które uniemożliwiają właścicielowi działki uzyskanie pozwolenia na budowę. W dalszej części skargi ponownie zarzucono naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego: zasady prawdy obiektywnej oraz zasady zupełności postępowania dowodowego poprzez niewyjaśnienie niejasności dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego, które organ powinien "rozpatrzeć w ich wzajemnej łączności." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że skoro uchwała, będąca źródłem prawa miejscowego, nie została zakwestionowana, nie ma podstaw do pominięcia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przy podejmowaniu decyzji w rozpatrywanej sprawie. Fakt opublikowania i wejścia w życie planu miejscowego uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie warunków zabudowy w przypadku, kiedy nie ma wątpliwości, że teren, do którego odnosi się wniosek skarżącego, jest objęty granicami obowiązującego planu. Na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację zawartą w skardze i wniósł o uchylenie decyzji. Do wniosku tego przychyliła się również uczestniczka postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył co następuje: Skarga A. S. nie jest zasadna. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z art. 4 ust. 2 tej ustawy jednoznacznie wynika, że określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania – jako wyjątek od tej zasady – jest dopuszczalne jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Analizując powołane wyżej przepisy nie sposób nie zauważyć, że obie regulacje wzajemnie wykluczają się. Na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja inwestycji następuje na podstawie postanowień planu, co powoduje, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zbędne, funkcję bowiem decyzji lokalizacyjnej spełnia decyzja o pozwoleniu na budowę (zob.wyrok NSA z 21 września 2010r., sygn. akt II OSK 1430/09, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnienie planu uniemożliwia prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy – jest ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., nr [...], opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...] wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren położony między ulicami: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i rejonem ulic [...] i [...]. Bezsporne jest również, że nieruchomość skarżącego, na której planuje on inwestycję, znajduje się na obszarze obowiązywania tego planu. Zarzuty pełnomocnika skarżącego koncentrują się na twierdzeniu, że w sytuacji, kiedy plan, który ma całościowo i kompleksowo regulować przeznaczenie danego terenu, zawiera - w jego ocenie - błędy uniemożliwiające właścicielowi działki uzyskanie pozwolenia na budowę, niezbędne jest wydanie przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś, kiedy postępowanie toczące się na wniosek o wydanie warunków zabudowy zostało umorzone, obywatel - właściciel działki - ponosi konsekwencje wadliwych działań organów administracji, nie mogąc kontynuować procesu inwestycyjnego. Odnosząc się do tych zarzutów Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można zgodzić się z opinią, że organ administracji, prowadzący postępowanie w sprawie o warunki zabudowy, jest kompetentny do nieuwzględniania postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uszło bowiem uwadze pełnomocnikowi skarżącego, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika przede wszystkim obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Reguła ta została powtórzona również w art. 6 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Mają one zatem moc obowiązującą wobec wszystkich osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną. Należy mieć na względzie, że tylko Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne mogą orzec o niezgodności danego aktu prawa miejscowego z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu. Organy administracyjne tą prerogatywą nie dysponują, stąd nie jest możliwe eliminowanie przez nie na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo zauważyć trzeba, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony, obywatel ma możliwość podjęcia prawem przewidzianych środków w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet po jego ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i wejściu w życie, zagrożony byłby jego interes prawny. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stanowi bowiem, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ten natomiast, zgodnie z brzemieniem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), uwzględniając skargę na uchwałę może stwierdzić jej nieważność w całości lub w części albo stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zasadnie stwierdziło, że niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem przepis rangi ustawowej wykluczył możliwość wydania w takiej sytuacji merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec tego postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek m. in. A. S. jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 §1 k.p.a., co ograny obu instancji uczyniły. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nawet jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostałby uchwalony w czasie trwania postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to wszczęte postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1171/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 317/10). Nie można wobec powyższego zaakceptować stanowiska pełnomocnika skarżącego, który oczekuje od organów administracji publicznej naruszenia przepisów mających charakter ius cogens, co miałaby polegać na merytorycznym rozpoznaniu wniosku, wbrew wyraźnemu zakazowi wyrażonemu w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ewentualnie na samodzielnym stwierdzeniu przez organ, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo, że jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie będzie przez organ brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie mogło też dojść do kontrolowania przez organ administracji legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.