II SA/Gl 311/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. M. (M.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 grudnia 2022 r. nr SKO.OS/41.9/338/2022/9726/BL w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie stosunków wodnych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 27 grudnia 2022 r. znak: SKO.OS/41.9/338/2022/9726/BL Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") odmówiło J. M. (dalej "skarżący") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie stosunków wodnych. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. W dniu 30 listopada 2021 r. Prezydent Miasta K. (dalej "organ pierwszej instancji") decyzją numer [...] nakazał skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego poprzez odtworzenie pierwotnego ukształtowania terenu działek o numerach 1, 2, 3 w terminie do dnia 30 stycznia 2022 r. (punkt drugi sentencji decyzji). Orzekł także o umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie wskazanym w punkcie pierwszym sentencji decyzji. Pismami z 2 kwietnia 2022 r. skarżący za pośrednictwem pełnomocnika złożył odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Postanowieniem z 13 maja 2022 r. Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednakże zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. 2095 z późn. zm.; dalej "ustawa z dnia 2 marca 2020 r.") wyznaczyło skarżącemu termin 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia o uchybieniu terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wyjaśniło też, że skarżący zobowiązany jest do uprawdopodobnienia we wniosku, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Pismem z 20 czerwca 2022 r. skarżący za pośrednictwem pełnomocnika złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z 30 listopada 2021 r. oraz złożył – także pismem z 20 czerwca 2022 r. stosowne odwołanie od decyzji. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący reprezentowany był przez pełnomocnika, dla którego stosowne pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji została skierowana na adres do doręczeń podany przez tego pełnomocnika. Przesyłka pocztowa zawierająca decyzję została nadana za pośrednictwem operatora pocztowego Poczta Polska jako list polecony za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Z druku zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki zawierającej decyzję została ona 3 grudnia 2021 r. pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym K. [...]. Zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w opisany powyżej sposób zostało umieszczone w skrzynce pocztowej adresata wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia w skrzynce pocztowej adresata – co stwierdza druk zwrotnego potwierdzenia odbioru. Przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji została powtórnie awizowana 13 grudnia 2021 r. – co stwierdza druk zwrotnego potwierdzenia odbioru. Z powodu niepodjęcia pisma przez pełnomocnika skarżącego, została zwrócona do nadawcy 20 grudnia 2021 r., gdzie wpłynęła 28 grudnia 2021 r. – co stwierdza druk zwrotnego potwierdzenia odbioru. Wobec tego Kolegium uznało za prawidłowe i skuteczne doręczenie pełnomocnikowi skarżącego przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu organ odwoławczy wskazał, że nie zostało uprawdopodobnione, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło bez winy skarżącego, działającego przez pełnomocnika. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów podważających prawidłowość wypełnienia druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję ani też wskazujących na niepozostawienie tego druku w skrzynce pocztowej pełnomocnika bądź w innym miejscu opisanym w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego wniósł reklamację nie podając numeru rejestrowego przesyłki. Z tego względu pismo to zostało uznane przez Pocztę Polską nie za reklamację, a za skargę sygnalizującą zastrzeżenia co do jakości świadczonych usług. W skardze do sądu administracyjnego skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie zgodził się z rozstrzygnięciem Kolegium i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przywołany przepis nie wskazuje zasad i reguł którymi organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, a w konsekwencji organ po otrzymaniu wniosku o przywrócenie terminu powinien automatycznie przywrócić termin do wniesienia odwołania. Przywołany przepis nie odsyła w tym zakresie do art. 58 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ powinien termin przywrócić. 2) art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji doszło bez winy strony podczas gdy poprzedni pełnomocnik skarżącego oświadczył pismem z 19 czerwca 2022 r., że placówka pocztowa nie zawiadomiła jej jako adresata o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym. Nadto w ślad za złożonym oświadczeniem pełnomocnik skarżącego złożył stosowną reklamację w Urzędzie Pocztowym w K. Oba te dokumenty uprawdopodobniły, że do uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie doszło z winy skarżącego. 3) art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez pominięcie oświadczenia pełnomocnika strony z 19 czerwca 2022 r., w którym pełnomocnik wyraźnie stwierdził, że przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji nie została mu prawidłowo doręczona, gdyż placówka pocztowa nie zawiadomiła go jako adresata o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten formułuje obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki wynikające z art. 58 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Wyjaśnić również należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że jest ono zgodne z prawem. Skarżący w skardze kwestionuje skuteczność doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. Brak skutecznego doręczenia decyzji stanowi przyczynę uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania. Z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. decyzja organu pierwszej instancji z 30 listopada 2021 r. została prawidłowo zaadresowana i wysłana do pełnomocnika skarżącego na wskazany przez niego adres do korespondencji. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki widnieje adnotacja, że przesyłki nie doręczono adresatowi, dorosłemu domownikowi, dozorcy domu, osobie uprawnionej do odbioru ani sąsiadowi i pozostawiano ją w Urzędzie Pocztowym K. [...], o czym w dniu 3 grudnia 2021 r. umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata (pełnomocnika skarżącego). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki wynika, że z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu 13 grudnia 2021 r. Daty te zostały także wskazane na stemplach pocztowych znajdujących się na przedniej stronie koperty i zostały opatrzone podpisami doręczającego. Przesyłka została zwrócona do nadawcy 20 grudnia 2021 r. Adnotacje znajdujące się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wraz z adnotacjami uwidocznionymi na kopercie zawierającej przesyłkę uzasadniają przyjęcie, że doręczenie pełnomocnikowi skarżącego decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a. było skuteczne. Biorąc pod uwagę, że przesyłka została uznana za doręczoną 17 grudnia 2021 r., termin na skuteczne wniesienie odwołania od decyzji upłynął 31 grudnia 2021 r. Natomiast skarżący składając 4 kwietnia 2022 r. (data stempla pocztowego na kopercie) odwołanie od decyzji nie zachował terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, że termin na wniesienie odwołania od decyzji z 30 listopada 2021 r. przypadał w czasie trwania stanu epidemii z powodu COVID-19, wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. do odwołania. Odwołanie stanu epidemii nastąpiło z dniem 16 maja 2022 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027). Stosownie natomiast do art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W rozpoznawanej sprawie Kolegium pouczyło skarżącego o treści powyższej regulacji. W zawiadomieniu zawartym w postanowieniu Kolegium z 13 maja 2022 r. wyznaczono skarżącemu termin 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że skarżący zobowiązany jest do uprawdopodobnienia we wniosku, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Problematyka przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje dominujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że omawiany przepis nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach k.p.a., wprowadza jedynie dodatkowy tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Akcentuje się również, że pomimo, iż z przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Podkreśla się też, że przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie funkcjonuje samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten formułuje obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. (por. wyroki: NSA z 28 lutego 2023 r., I GSK 1072/22; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 grudnia 2021 r., II SA/Go 749/21; WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2021 r., III SA/Gl 776/21; WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 862/21 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wobec tego za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Analizując przesłanki przywrócenia terminu wynikające z art. 58 § 1 k.p.a. należy wskazać, że jedną z nich jest uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu. Brak winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności procesowych i można mówić o niej tylko wówczas, gdy dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody niezależnej od strony (por. wyroki NSA: z 8 lipca 1998 r., I SA/Lu 727/97, opubl. w CBOSA; wyrok NSA z 2 lutego 2000 r., SA/Sz 2125/98, LEX nr 39797). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in. nieprawidłowe doręczenie pisma, przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, powódź, pożar. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Skarżący we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie przywołał okoliczności wskazujących na to, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu, poza stwierdzeniem, że placówka pocztowa nie zawiadomiła pełnomocnika skarżącego o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym. Należy wskazać, że pocztowy dowód doręczenia przesyłki stanowi dokument urzędowy. Wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 1999 r., III SA 1594/98, LEX nr 44831; z 26 stycznia 2023 r., II GSK 132/21, opubl. w CBOSA). Jako dokumenty urzędowe korzystają one z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nich stwierdzone. Wobec tego skarżący chcąc obalić domniemanie faktyczne doręczenia zastępczego decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a., powinien był wykazać, że dane wynikające ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz umieszczone na kopercie zawierającej przesyłkę są niezgodne z rzeczywistością (np. wskutek przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego). Jednocześnie należy wyjaśnić, że domniemanie to nie może zostać obalone jedynie poprzez zaprzeczenie jego treści ze strony skarżącego bądź jego pełnomocnika (por. postanowienie NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA/Po 2646/00, niepubl.). Przyjętej fikcji prawnej doręczenia przesyłki zawierającej decyzję z 30 listopada 2021 r. nie obala oświadczenie poprzedniego pełnomocnika skarżącego z 19 czerwca 2022 r. ani pismo Poczty Polskiej SA z 19 maja 2022 r. W piśmie tym wskazano, że z uwagi na niepodanie numeru rejestrowego przesyłki pismo pełnomocnika skarżącego uznano nie za reklamację, a za skargę sygnalizującą zastrzeżenia co do jakości świadczonych usług. Skarżący nie przeprowadził zatem postępowania reklamacyjnego, które pozwoliłoby zweryfikować dane wynikające ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej. Przywrócenie terminu tylko na podstawie twierdzenia, że awiza nie pozostawiono prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia zastępczego, tym bardziej, gdy z adnotacji znajdujących się na przesyłce wynika, że była ona dwukrotnie, prawidłowo awizowana. W każdej takiej sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo to nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej (por. postanowienie NSA z 27 września 2012 r., I FZ 292/12, opubl. w CBOSA). Mając na uwadze powyższe należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 58 § 1 i § 2, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ Kolegium podjęło wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. W szczególności wyjaśniono wszelkie kwestie związane z doręczeniem przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z 30 listopada 2021 r. w sposób umożliwiający ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyjęcie skutecznego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie naruszono zasad postępowania wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a. Wzięto bowiem pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego. Nie uwzględnienie okoliczności wskazywanych przez skarżącego nie oznacza, że doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zaś zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wynikająca z art. 7a k.p.a. dotyczy wątpliwości co do treści normy prawnej, nie zaś kwestii ustalenia stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.