II SA/Gl 333/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi K. D. i K. W. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie wznowienia robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wstrzymał prace budowlano – montażowe prowadzone przez [...] Zakład [...] w S., a następnie decyzją z [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie Dz. U. Nr 89, poz. 414) w związku z art. 57 i art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96). Obowiązkiem objęte były działki nr [...],[...],[...],[...] w obr. [...], nr [...] w obr. [...], nr [...],[...],[...] w obr. [...] , nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obr. [...] w R., dzielnica [...] . Termin wykonania obowiązku został określony na dzień [...] r. Na wniosek inwestora decyzja ta w zakresie terminu wykonania obowiązku została następnie zmieniona w oparciu o przepis art. 154 § 1 k.p.a. Zmiana ta została dokonana decyzją organu I instancji z dnia [...] r. w której termin wykonania obowiązku określono na [...] r. Rozstrzygnięcie to decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy organ odwoławczy, a skarga na tę decyzję została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1744/96. Pismem z dnia [...] r. [...] Zakład [...] powtórnie zawnioskował o przedłużenie terminu przedłożenia żądanych dokumentów, do czasu rozstrzygnięcia toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spraw w przedmiocie zezwolenia na wejście w teren celem budowy gazociągu. W następstwie tego wniosku Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., zmienił swoją decyzję z [...] r. w ten sposób, że ustalił termin wykonania obowiązku "do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie orzeczenia w sprawie zaskarżonej decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] r." orzekającej o zezwoleniu inwestorowi na wejście w teren przedmiotowych nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że inwestor nie może przedstawić stosownych dokumentów przed rozpoznaniem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na decyzję organu odwoławczego została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3242/01 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że kwestia dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1744/96, a poglądem prawnym w nim wyrażonym związane są zarówno organy, jak i Sąd. Decyzja zmieniająca termin wykonania obowiązku ma charakter aktu z art. 154 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził jednak, że określenie kolejnego terminu wykonania obowiązku nastąpiło w sposób uniemożliwiający jego wyegzekwowanie. Termin wykonania czynności, wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, musi być określony przedziałem czasowym, aby możliwa była kontrola jego dochowania Sąd podniósł również, że nie wyjaśniono przesłanek uwzględnienia kolejnego wniosku inwestora o przedłużenie terminu, a dopiero stwierdzenie, że interes inwestora zasługuje na uwzględnienie w aspekcie jego słuszności bądź interesu społecznego, uprawnia organ do zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k. p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...] r. uwzględnił wniosek inwestora o zmianę terminu przedłożenia dokumentów upoważniających do dysponowania określonymi działkami. Decyzją tą zmieniono decyzję z dnia [...] r. określając termin wykonania obowiązku na [...] r. W uzasadnieniu podniesiono, że do wstrzymania prac budowlano-montażowych przez inwestora, a następnie do zobowiązania go do przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane doszło wobec zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. wydanej w kwestii zezwolenia na wejście na teren nieruchomości objętych inwestycją. Wykonalność decyzji Wojewody [...] została wstrzymana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z 13 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Rz 1060/95. Brak rozstrzygnięcia skargi przez Sąd skutkował wnioskami inwestora o przedłużenie terminu do wykonania nałożonego obowiązku, z których ostatni został złożony [...] r. Dnia 4 grudnia 2000 r. został wydany wyrok przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w sprawie o sygn. SA/Rz 1060/96. Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania Prezes Wyższego Urzędu Górniczego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta została również zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Gl 258/05 oddalił skargę. W wyniku wniesionej od tego wyroku skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 stycznia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1799/06 oddalił skargę kasacyjną. Z akt sprawy wynika ponadto, że przed wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, dwukrotnie zmieniano termin wykonania decyzji z dnia [...] roku: na dzień [...] roku (decyzja Prezesa WUG z dnia [...] roku) oraz na dzień [...] roku (decyzja Prezesa WUG z dnia [...] roku). Skarga na tą ostatnio wymienioną decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 29 czerwca 2005 roku, sygn. akt II SA/Ka 1809/03. Na skutek kolejnego wniosku inwestora – obecnie: [...] S.A. w W., Oddział w S. – Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po raz kolejny zmienił decyzję z dnia [...] roku, przedłużając termin do wykonania wskazanych obowiązków do dnia [...] roku. Oceniając przesłanki do zmiany decyzji organ zanalizował kwestie techniczne i finansowe związane z realizacją inwestycji i stwierdził, że za uwzględnieniem wniosku przemawia zarówno interes organizacyjny i finansowy inwestora, jak i interes społeczny, albowiem rozpoczęta budowa realizowana jest również ze środków publicznych. Przytoczono także okoliczność, że wcześniejsze decyzje zmieniające termin wykonania obowiązków były już przedmiotem zarówno kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli R. D., K. D., K. W., I. P., A. J., A. B. i H. S. Postępowanie odwoławcze w stosunku do A. J., H. S. i A. B. zostało zakończone postanowieniami wydanymi przez organ odwoławczy w dniu [...] roku, stwierdzającymi niedopuszczalność odwołania z powołaniem się na brak przymiotu stron w postępowaniu. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał na wyroki sądów administracyjnych, w tym na wyroki, w których przesądzono możliwość zmiany decyzji z dnia [...] roku w trybie art. 154 kpa w zakresie terminu wykonania nałożonego na inwestora obowiązku. W skardze do sądu administracyjnego R. D., K. D., K. W., I. P. i A. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucili rażące naruszenie art. 37 Prawa budowlanego, wskazując, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę już dawno wygasła. Powtórzyli swoje argumenty prezentowane w dotychczasowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi powołano się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 634/06, tut. Sąd odrzucił skargi A. J., I. P. oraz R. D. W piśmie procesowym z dnia [...] roku skarżący uzupełnili swoje dotychczasowe stanowisko w kwestii braku pozwolenia na budowę, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych w tej sprawie. Na rozprawie w dniu 13 września 2007 roku Sąd postanowił zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Gl 258/05, a z uwagi na jej zakończenie powołanym wyżej wyrokiem NSA z dnia 4 stycznia 2008 roku, postanowieniem z dnia 19 marca 2008 roku podjęto zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola legalności działania administracji publicznej ma swój zakres przedmiotowy, wyznaczony przez kontrolowany akt. Rozpoznając zatem skargę Sąd nie może rozstrzygać o sprawach, do których zaskarżony akt się nie odnosił. Decyzja z dnia [...] r. została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. Zgodnie z tą regulacją, po wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 prawa budowlanego, organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określa termin wykonania tych czynności. Kolejne decyzje, negatywne lub pozytywne dla inwestora, są wydawane dopiero po wykonaniu lub w razie niewykonania obowiązku. Tak więc wydana decyzja w żadnej mierze nie orzekała o dopuszczalności prowadzenia robót. Jednocześnie decyzja ta nie była przedmiotem aktualnie rozpatrywanej skargi do Sądu. Z tego względu Sąd nie mógł badać ani zasadności działań w kierunku rozbudowy kopalni i realizacji pozwolenia na budowę, ani kompletności dokumentacji, o którą taka budowa miałaby być prowadzona. Poza zakresem kontroli Sądu były też kwestie zasadności pozyskiwania i wykorzystywania paliw kopalnych. Nie miał znaczenia dla niniejszej sprawy zarzut pominięcia skarżących w innych postępowaniach dotyczących przedmiotowego zakładu górniczego, zaś w rozpatrywanym przypadku zarzut ten nie znajduje potwierdzenia. Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja orzekająca o zmianie decyzji z dnia [...] r. w kwestii wyznaczonego terminu. O dopuszczalności takiej zmiany w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. orzekł Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1744/96. Oceną prawną co do dopuszczalności zastosowania art. 154 k.p.a. do zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego związany był Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Podstawę do takiego związania stanowi przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie z przytoczonym przepisem, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. O tożsamości sprawy rozstrzygniętej wyrokiem z 15 września 1998 r. i będącej przedmiotem obecnego postępowania decyduje w przekonaniu Sądu, tożsamość elementów przedmiotowych i podmiotowych. W obu przypadkach ten sam jest adresat decyzji, a rozstrzygnięcie dotyczy tego samego zagadnienia, w analogicznych okolicznościach faktycznych i prawnych. Szerokie ujęcie pojęcia "sprawy administracyjnej" odpowiada przyjętej praktyce orzeczniczej ( por. uchwała NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. FPS 12/99, ONSA 2001/1/7 oraz wyrok SN z 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, OSNP 1999/1/2). O związaniu takim przesądził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie II SA/Ka 3242/01 oraz w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 roku w sprawie II SA/Gl 258/05, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1799/06. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę jest związany również tymi orzeczeniami, a to z uwagi na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. Z podanych względów nie mógł zatem odnieść skutku zarzut skargi, że wydanie zaskarżonej decyzji nie było dopuszczalne na podstawie art. 154 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 in fine, aby można było wzruszyć na jego podstawie decyzję, przemawiać za tym muszą względy interesu społecznego lub interesu strony. Względy te winny zostać ustalone w konkretnej sprawie, w odniesieniu do jej stanu faktycznego i prawnego. Zalecenie rozważenia tych przesłanek i przedstawienia odnoszącej się do nich argumentacji zawarte zostało w wiążącym organy i Sąd wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2004 r. Użyte przez ustawodawcę określenia "interes społeczny" i "interes strony" mają charakter klauzul generalnych, czyli zwrotów, które obligują organ rozstrzygający sprawę do dokonania ocen wyznaczonych wskazanymi kryteriami. Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie nie może polegać na merytorycznej weryfikacji dokonanych ocen, czyli badaniu, czy dany podmiot taki interes posiada, lecz musi ograniczać się do kontroli legalności rozstrzygnięcia. To zaś polega na zbadaniu kompletności przedstawionej argumentacji, jej spójności wewnętrznej, adekwatności do ustalonego stanu faktycznego. Badając wydane w sprawie decyzje Sąd konsekwentnie doszedł do przekonania, że organy z należytą starannością ustaliły stan faktyczny i wskazały powody, dla których zasadna była zmiana decyzji ostatecznej. Jak już wyżej zaznaczono, przedmiotem decyzji ostatecznej było nałożenie na inwestora określonych obowiązków. Jednocześnie spełnienie tych obowiązków okazało się niemożliwe w wyznaczonym terminie, ze względu na wszczęcie innych postępowań związanych z planowaną inwestycją. Bezskuteczny upływ terminu, zgodnie z art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, skutkuje określonymi, negatywnymi skutkami dla inwestora, polegającymi na zobowiązaniu do zaniechania dalszych robót lub rozbiórki obiektu. W przekonaniu Sądu organy przekonywująco i wszechstronnie wyjaśniły, dlaczego, zarówno w interesie strony jak i w interesie społecznym, nie leży pozbawienie inwestora możliwości przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego. Postępowanie to ma bowiem na celu wykazanie, czy i na jakich warunkach dany obiekt budowlany może istnieć i funkcjonować. W okolicznościach sprawy nie można przy tym przyjąć, że zwłoka w dostarczeniu wymaganej dokumentacji nastąpiła z winy inwestora i z zamiarem przedłużenia postępowania. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.s.a., orzekł jak w sentencji.