II SA/Gl 342/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi G. S. i K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu na skutek skargi kasacyjnej G. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 342/15 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 342/15; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 342/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. S. i K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu. W motywach tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1634/13, ustalono, że pozwolenie na budowę spornej wiaty nadal pozostaje w obrocie prawnym, a postępowanie w sprawie budowy wiaty magazynowej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzja ta została zaskarżona do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r. oddalił skargę. Orzeczenie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skarga kasacyjna nie została jeszcze rozpoznana.. Dalej Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), ma na celu zbadanie, czy przed zgłoszeniem zakończenia budowy lub przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przystąpiono do jego użytkowania. Przywołany przepis nie precyzuje, kto jest stroną postępowania toczącego się w/w sprawie, nie mniej jednak nie ulega żadnej wątpliwości, że na pewno jest nią inwestor oraz osoba, która użytkuje budynek. Inne podmioty mogą rzecz jasna uzyskać status stron tego postępowania o ile wykażą istnienie interesu prawnego, a więc związku pomiędzy wynikiem tego postępowania a ich sytuacją prawną. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżących należało uznać za strony toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu ocena zaskarżonego aktu, dokonana przy uwzględnieniu przywołanych wyżej okoliczności dawała podstawy do przychylenia się do podniesionych w skardze zarzutów. Sąd wskazał jednak, że z pola widzenia nie mogą umknąć również inne okoliczności, które mają wpływ na wynik postępowania sądowego. W szczególności dotyczy to dalszych działań organu i aktów wydanych przez nie już po zaskarżeniu spornego postanowienia. Ustalono, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany spornej wiaty pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że weryfikacji może podlegać w zasadzie jedynie zgodność jej wykonania z projektem budowlanym. To postępowanie zostało zaś zakończone jako bezprzedmiotowe ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., która to decyzja z uwagi na wskazany wcześniej przebieg postępowania, nie jest prawomocna. Za szczególnie istotne Sąd uznał, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., nr [...], mocą której inwestorowi udzielono pozwolenia na użytkowanie wiaty (co ustalono na podstawie akt sprawy o sygn. II SA/Gl 1580/13). Mając na względzie charakter postępowania toczącego się w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego Sąd doszedł do przekonania, iż w świetle powołanych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, prowadzenie postępowania w sprawie ewentualnego użytkowania spornego obiektu bez uzyskania zezwolenia jest w istocie bezprzedmiotowe. Postępowanie to ma bowiem charakter incydentalny, a jego celem jest jedynie stwierdzenie, czy w danym momencie pomimo braku stosownego zezwolenia obiekt budowlany jest użytkowany. Konsekwencją stwierdzenia tego faktu jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Tymczasem, na dzień orzekania w obrocie pozostawało pozwolenie na użytkowanie wspomnianego obiektu budowlanego co oznacza, że nawet w razie uwzględnienia skargi z podanych wyżej powodów (przyczyn podmiotowych) postępowanie toczące się w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i tak musiałoby zostać umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość. Brak przedmiotu postępowania uzasadnia też wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Od wyroku z dnia 8 czerwca 2015 r. skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem tut. Sądu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak oparcia rozstrzygnięcia w sprawie na materiale zgromadzonym w aktach postępowania, tj. bez uwzględnienia stanu sprawy w okresie objętym postępowaniem administracyjnym toczącym się przed organami nadzoru budowlanego obu instancji, w konsekwencji czego rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło w oparciu o fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonych postanowień organów nadzoru budowlanego i nie mogły być znane tym organom; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 144 K.p.a, - poprzez nieuwzględnienie braku uchylenia przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - wobec całkowitego zaniechania przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego, miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie braku wyjaśnienia i zbadania przez organy pierwszej i drugiej instancji wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie w sprawie, w szczególności niedokonania czynności kontrolnych obiektu będącego przedmiotem postępowania, jak również nieprzeprowadzenia innych dowodów jak np. z zeznań świadków i przesłuchania stron, które pozwoliłyby wyjaśnić niezbędne okoliczności sprawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie błędnego oparcia wydanych w sprawie przez organy rozstrzygnięć na braku podstaw do ustalenia czy doszło do użytkowania obiektu budowlanego przez inwestora, a także poprzez błędne uznanie o braku przedmiotu postępowania z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych w sprawie; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek świadczących o zasadności uwzględnienia skargi, tj. pomimo naruszenia przez organ odwoławczy, a także organ pierwszej instancji norm prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu przedstawione zostały argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Na wstępie wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. W ocenie Sądu zaistniały wskazane w wymienionym przepisie przesłanki do uchylenia uprzednio wydanego w sprawie wyroku, albowiem jedna z podstaw kasacyjnych okazała się oczywiście usprawiedliwiona. Za oczywiście uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającego na braku oparcia rozstrzygnięcia w sprawie na materiale zgromadzonym w aktach postępowania, tj. bez uwzględnienia stanu sprawy w okresie objętym postępowaniem administracyjnym toczącym się przed organami nadzoru budowlanego obu instancji, w konsekwencji czego rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło w oparciu o fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonych postanowień organów nadzoru budowlanego i nie mogły być znane tym organom. Przypomnieć przyjdzie, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze za naruszające art. 133 § 1 p.p.s.a. uznać należy samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/05; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 507). Podkreślić należy, że sąd administracyjny jako sąd prawa nie dokonuje ustaleń faktycznych, tylko bada, czy dokonane przez organ administracji ustalenia odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008/2/31). Z tego też względu sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczający przeprowadzenie dowodu z dokumentu wyłącznie dla wyjaśnienia istotnej wątpliwości i pod warunkiem nieprzedłużania postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 319/13). Rozważenia wymagało przy tym, czy w świetle wskazanego wyżej rozumienia art. 133 § 1 p.p.s.a., zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia tego przepisu może być uznany za oczywiście usprawiedliwiony w rozumieniu art. 179a p.p.s.a. Ten ostatnio wymieniony przepis został dodany przez art. 1 pkt 52 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2015, poz. 658) i wszedł w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Przed nowelizacją nie było odpowiednika tego przepisu. Jednakże instytucja autokontroli dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny istniała, z tym że jedynie w odniesieniu do postanowień niekończących postępowanie. Zgodnie z art. 195 § 2 p.p.s.a., jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Na gruncie tego przepisu ukształtowało się orzecznictwo odnoszące się do rozumienia "oczywistości", o której w nim mowa. Zasadność zażalenia jest oczywista, jeżeli nie wzbudza wątpliwości i jest zauważalna bez potrzeby dokonywania głębszej analizy zaskarżonego postanowienia (por. postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 374/04). Ponadto zażalenie jest "oczywiście uzasadnione", jeżeli sąd podziela zarzuty i żądania w nim zawarte, uznając swą pomyłkę w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1300/14). W ocenie Sądu podobnie należy rozumieć "oczywistość", o której mowa w art. 179a p.p.s.a. Wskazać przyjdzie, że Sąd wydając wyrok z dnia 8 czerwca 2015 r. kierował się okolicznościami faktycznymi, które zaistniały już po wydaniu kontrolowanego postanowienia. W szczególności Sąd odwołał się do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] oraz do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., nr [...]. Obie te decyzje nie były i nie mogły być znane organom orzekającym w obecnie kontrolowanej sprawie, a zatem nie mogły też mieć wpływu na jej wynik. W takiej sytuacji oraz mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należało uznać za oczywiście uzasadniony, co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku na zasadzie art. 179a p.p.s.a. Przystępując zatem do ponownego rozpoznania sprawy przypomnieć przyjdzie, że zaskarżone postanowienie uzasadnione zostało dwiema okolicznościami. Po pierwsze zdaniem organu nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowej wiaty, bowiem kontrole przeprowadzone w tym obiekcie przez organ pierwszej instancji nie wykazały, aby był on użytkowany przez inwestora. Po drugie w ocenie organów obydwu instancji skarżący, którzy nie są inwestorami, nie mają legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Organy powołały się przy tym na przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stwierdzając, że skarżący nie mając legitymacji procesowej nie maja także prawa do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania. Oceniając powyższe stwierdzić przyjdzie, że kwestia legitymacji procesowej została w niniejszej sprawie przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1634/13. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano bowiem, że przymiot strony w tej sprawie powinien być ustalony w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie miał tu zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jak błędnie przyjęły organy, gdyż postępowanie, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Przyjęcie takiego stanowiska przesądza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, że skarżący powinni być stroną w przedmiotowym postępowaniu. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca dla obecnie rozpoznającego sprawę Sądu (art. 190 p.p.s.a.), a ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu wiąże również organy orzekające (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy uznać należało, że oparcie zaskarżonego postanowienia na negatywnej przesłance podmiotowej dokonane zostało z naruszeniem art. 28 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny przesłanek przedmiotowych, jakimi kierował się organ odwoławczy, to stwierdzić przyjdzie, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przesłanki te nie zostały należycie wykazane ani ocenione. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia co do braku przedmiotu postępowania jest lakoniczne i w istocie ogranicza się do powielenia stanowiska organu pierwszej instancji bez przeprowadzenia własnych ustaleń i rozważań. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organami obu instancji stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to, by na jego podstawie ostatecznie stwierdzić brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania obiektu budowlanego. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie funkcjonowały jeszcze w obrocie prawnym rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, ani też w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy wiaty z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym bardziej istotne winno było być dla organu odwoławczego ustalenie stanu faktycznego na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia i wyjaśnienie sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, a ponadto przekonujące wskazanie motywów, jakimi organ się kierował - tak, aby nie narazić się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 179a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza powołane wyżej przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd ograniczył swoje rozstrzygnięcie jedynie do zaskarżonego postanowienia, albowiem zważywszy na charakter naruszeń, w tym na wiążącą wykładnię co do legitymacji procesowej skarżących, koniecznym jest w ocenie Sądu ponowne przeprowadzenie postępowania zażaleniowego. W postępowaniu tym możliwe jest ustalenie przez organ odwoławczy we własnym zakresie aktualnego stanu faktycznego i prawnego dotyczącego przedmiotowego obiektu. W sytuacji, w której koniecznym byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, organ może zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji na zasadzie art. 136 k.p.a. Istotne w dalszym postępowaniu będzie przede wszystkim ustalenie stanu prawnego na dzień ponownego orzekania przez organ odwoławczy, w tym również w zakresie wydanych w stosunku do przedmiotowego obiektu decyzji i innych rozstrzygnięć. W zależności od tych ustaleń organ odwoławczy podejmie dalsze rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 179a p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł, wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100,00 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w łącznej kwocie 360,00 zł, wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl