II SA/Gl 344/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 18 stycznia 2024 r. nr NPII.4131.1.40.2024 w przedmiocie uchwały dotyczącej statutu instytucji kultury oddala skargę. Pismem z 15 lutego 2024 r. Rada Miasta Katowice (dalej także jako "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 18 stycznia 2024 r. numer NPII.4131.1.40.2024 w przedmiocie uchwały dotyczącej statutu instytucji kultury. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie sprawy. Rada Miasta Katowice 14 grudnia 2023 r. podjęła uchwałę numer LXXII/1488/23 w sprawie zmiany statutu Zespołu Śpiewaków Miasta Katowice "Camerata Silesia" (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2023 r. poz. 9846; dalej "Uchwała"). Załącznik do uchwały stanowił "Statut Zespołu Śpiewaków Miasta Katowice "Camerata Silesia" w Katowicach" (dalej jako "Statut"). Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 194; dalej "u.o.p.d.k."). Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ nadzoru") wydał 18 stycznia 2024 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, którym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność Uchwały jako sprzecznej z art. 13 ust. 2 pkt 1-6 u.o.p.d.k. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja RP"). Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał, że Uchwała nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. W ocenie Organu nadzoru § 5 ust. 2 Statutu zawiera niedookreśloną regulację o powołaniu i odwołaniu dyrektora instytucji "w trybie i na zasadach określonych w ustawie". Natomiast wolą ustawodawcy statut instytucji kultury powinien wskazywać jakie są organy zarządzające instytucji kultury oraz określać sposób ich powoływania. Przepisy u.o.p.d.k. wskazują trzy tryby powołania dyrektora instytucji kultury, tj. tryb z art. 15 ust. 1, tryb określony w art. 16 ust. 1, art. 15 ust. 1 zdanie trzecie i art. 16 ust. 6 oraz tryb z art. 15a ust. 1. W założeniu ustawodawcy swoboda organu wykonawczego w wyborze jednego z przewidzianych w u.o.p.d.k. trybów powołania dyrektora została ograniczona na rzecz organu stanowiącego i to właśnie statut instytucji kultury powinien rozstrzygać, który z dopuszczalnych trybów powołania organu zarządzającego instytucją, będzie miał zastosowanie w tym konkretnym przypadku. Wobec tego brak wskazania w statucie który z trzech trybów powołania dyrektora przewidzianych w u.o.p.d.k. będzie miał zastosowanie w przypadku instytucji kultury, jest równoznaczny z brakiem określenia sposobu powołania organu zarządzającego. Brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora Zespołu Śpiewaków Miasta Katowice "Camerata Silesia" pozostawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu Miasta Katowice, co jest sprzeczne z treścią art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego całej Uchwały. W ocenie Wojewody Uchwała zawiera również inne istotne naruszenia prawa stanowiące podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego jej poszczególnych przepisów. Wojewoda zarzucił, że § 5 ust. 2 Statutu w zakresie dotyczącym odwołania dyrektora instytucji został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Przepis ten nie upoważnia do określania sposobu odwoływania organu zarządzającego instytucji kultury, a jedynie do określenia sposobu powoływania tego organu. Regulacje § 11 ust. 1 - ust. 3 Statutu również nie wypełniają prawidłowo delegacji ustawowej w zakresie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna (jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić), co stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k.. Zakwestionowana regulacja dotyczy jedynie działań przyszłych i niepewnych ("Zespół może prowadzić, jako dodatkową, działalność gospodarczą ..."). Sformułowanie "może prowadzić" nie przesądza bowiem jednoznacznie, czy instytucja kultury będzie prowadziła działalność opisaną w § 11 Statutu. W konsekwencji ww. regulacja Statutu jest nieprecyzyjna, a adresat tego aktu normatywnego nie jest w stanie samodzielnie ustalić, czy Zespół będzie prowadził działalność inną niż kulturalna. Wojewoda wskazał, że nieprecyzyjny jest także zapis § 5 ust. 6 Statutu, który określa, że "W Zespole może zostać utworzone jedno stanowisko zastępcy dyrektora". Pozostawienie do swobodnej decyzji dyrektora Zespołu czy zostanie utworzone stanowisko jego zastępcy stanowi nieprawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego w zakresie określenia organów zarządzających i narusza zasadę poprawnego prawotwórstwa, co stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. w związku z art. 2 Konstytucji RP. W dalszej części rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że § 3 ust. 4 Statutu został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 13 ust. 2 pkt 1 - 6 u.o.p.d.k. Ww. regulacja ani żaden inny przepis u.o.p.d.k. nie daje podstaw do sprawowania nadzoru m. in. przez Prezydenta Miasta nad instytucją kultury. Rada Miasta nie była zatem upoważniona do regulowania organów nadzoru nad instytucją kultury. Postanowienie § 4 ust. 2 Statutu w zakresie sformułowania "w szczególności" istotnie narusza art. 13 ust. 2 pkt 2 u.o.p.d.k. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Rada Miasta na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 u.o.p.d.k. była obowiązana w sposób precyzyjny określić zakres działalności (zadania) instytucji kultury (Zespołu), jaki instytucja będzie realizować. Natomiast określenie zakresu działalności instytucji poprzez wskazanie "w szczególności" powoduje, że nie można precyzyjnie określić, jaki jest zakres działalności Zespołu, jak również prowadzi do wniosku, że inny podmiot niż Rada Miasta, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować przedmiot działalności Zespołu. Regulacja § 7 ust. 1 Statutu w zakresie sformułowania "i opiniodawczy" również została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Rada Miasta dokonała niedozwolonej modyfikacji art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., gdyż przypisała Radzie Programowej (jako organowi doradczemu) również kompetencje opiniodawcze. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. zostały podjęte następujące regulacje statutu: § 9 ust. 1, ust. 3, ust. 5 i ust. 6; § 10 ust. 1 – ust. 2; § 12 ust. 1 – ust. 3. Rada Miasta realizując kompetencję z art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. powinna w statucie jedynie określić źródła finansowania instytucji kultury, a nie wszystkie zasady dotyczące gospodarki finansowej tej instytucji. Nadto regulacja § 12 ust. 2 Statutu dotycząca zatwierdzania sprawozdania finansowego Zespołu stanowi niedozwoloną modyfikację art. 29 ust. 5 u.o.p.d.k. Wojewoda wskazał, że także § 5 ust. 4 Statutu został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej. Radzie Miasta nie zostały przyznane kompetencje do określania zasad zawierania umowy z dyrektorem instytucji kultury. Ponadto zapis ten stanowi niedozwoloną modyfikację art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k., gdyż Rada Miasta nie może regulować kwestii wskazanych w tym przepisie. Z przekroczeniem delegacji ustawowej został podjęty § 6 ust. 1 i ust. 2 Statutu, gdyż Rada Miasta nie była upoważniona do regulowania zasad nadawania regulaminu organizacyjnego instytucji kultury oraz określania jego elementów, co wynika z art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. Postanowienia § 9 ust. 3 i ust. 5 oraz § 13 ust. 3 Statutu także istotnie naruszają prawo bowiem wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Dotyczą one kwestii rachunkowych, mają wyłącznie walor informacyjny i nie stanowią materii, która powinna zostać uregulowana w statucie instytucji kultury. Rada Miasta nie posiada kompetencji do przesądzania, do których powszechnie obowiązujących przepisów prawa ma się stosować instytucja kultury. W ocenie Organu nadzoru § 13 ust. 4 Statutu narusza w sposób istotny art. 13 ust. 2 pkt 1 - 6 u.o.p.d.k., gdyż Rada Miasta nie jest upoważniona do regulowania w statucie instytucji kultury zasad przeznaczania majątku tej instytucji w przypadku jej likwidacji. Podsumowując Wojewoda podkreślił, że wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, a ich charakter przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności Uchwały w całości. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 85 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Uchwała jest sprzeczna z prawem, podczas gdy Organ nadzoru nie wykazał tejże sprzeczności. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 13 ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.o.p.d.k. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegający na błędnym uznaniu, że podjęta Uchwała jest sprzeczna z tymi przepisami oraz wykracza poza określone przepisami granice działania Rady Miasta. Skarżąca sformułowała także zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 w związku z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124 poz. 607, dalej "EKST") poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, a ingerencja Wojewody winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wpłynęło do Urzędu Miasta Katowice 16 stycznia 2024 r., zaś samo rozstrzygnięcie nadzorcze 18 stycznia 2024 r. Ze względu na fakt, że część podważanych postanowień pochodzi z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, to złożenie jakichkolwiek wyjaśnień, o których była mowa w zawiadomieniu, wymagało konsultacji z Ministerstwem, co w tak krótkim czasie było niemożliwe. Następnie Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Podkreśliła, że dla określenia zakresu działalności instytucji kultury, o którym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 u.o.p.d.k., dopuszczalne jest również wyliczenie przykładowe poprzez użycie zwrotu "w szczególności", stanowiącego konkretyzację podstawowego przedmiotu działania instytucji kultury. W treści rozstrzygnięcia wskazuje się na trzy tryby powołania dyrektora, co jest błędem formalnoprawnym. Przepisy u.o.p.d.k. wskazują na dwa tryby powołania (bez konkursu i na podstawie konkursu) oraz tryb powierzenia zarządzania instytucją kultury na podstawie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. W Statucie aby postanowienia były czytelne (określono sposób powołania dyrektora), a w kwestii odwołania dyrektora odesłano do treści ustawy, czyli nie powtórzono treści ustawy, a jedynie wskazano odesłanie. Odnosząc się do treści Statutu w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej to ze względu na swobodę działalności gospodarczej oraz podmiotowość instytucji nie sposób znaleźć zasadności nakazywania instytucji prowadzenia działalności gospodarczej. To dyrektor konkretnej instytucji kultury powinien podjąć taką decyzję, jako osoba odpowiadająca za politykę finansową instytucji. Brak jest podstaw do jednoznacznego (w postaci katalogu zamkniętego) określania zadań realizowanych przez instytucję – treść Statutu zawiera wyłącznie zadania podstawowe. Jako katalog zamknięty sformułowano cele funkcjonowania instytucji, wskazując, że to na dyrektorze, jako specjaliście spoczywa odpowiedzialność za dobranie właściwych środków, które mają prowadzić do efektywnego realizowania założonych celów. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o bezpodstawnym działaniu Rady Miasta i istotnym naruszeniu prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podkreślił, że w treści rozstrzygnięcia nadzorczego precyzyjnie i obszernie wykazano oraz uzasadniono zarzucane istotne naruszenia prawa. Mianowicie wskazano, że niewypełnienie delegacji ustawowej (tj. nieokreślenie sposobu powołania dyrektora instytucji kultury i nieprecyzyjne określenie regulacji w zakresie prowadzenia działalności innej niż kulturalna – jeżeli instytucja zamierza taką działalność prowadzić) oraz jej przekroczenie (tj. określenie sposobu odwołania dyrektora instytucji, kwestii nadzoru nad instytucją, zasad dotyczących gospodarki finansowej i modyfikacji przepisów u.o.p.d.k. w zakresie organów doradczych) jako istotne naruszenia prawa stanowią podstawę do wyeliminowania Uchwały w całości z obrotu prawnego. Zdaniem Wojewody wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i dokonanie w nim odmiennej wykładni przepisów prawa niż Skarżąca nie powoduje automatycznie naruszenia zasady samodzielności gminy. Organ nadzoru podkreślił, że Skarżąca - zarzucając pozbawienie jej prawa do złożenia wyjaśnień w postępowaniu nadzorczym - nie wykazała, że nieuwzględnienie jej wyjaśnień, która miała zamiar złożyć w toku postępowania, miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto ewentualne wyjaśnienia strony, aby mogły mieć wpływ na wynik sprawy musiałyby być związane ze złożeniem informacji co do faktów nie znanych Organowi nadzoru. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W skardze Skarżąca nie przytoczyła żadnych nowych faktów czy okoliczności, które zamierzała wskazać w wyjaśnieniach, mogących mieć wpływ na zmianę stanowiska Organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i została wniesiona w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 18 kwietnia 2024 r. numer LXXVI/1592/24 stanowiącą podstawę do wniesienia skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a nie poprzedzająca je Uchwała. Oznacza to, że Sąd nie jest władny dokonać samodzielnej oceny formalnej i merytorycznej prawidłowości całości Uchwały. Sąd zobowiązany jest ocenić jedynie prawidłowość podjętego przez Organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W rozpoznawanej sprawie warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 10 października 2018 r., II OSK 1936/18, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Wobec tego podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Przez sprzeczność z prawem przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100). Natomiast za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21, opubl. w CBOSA). Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. w CBOSA). Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd uznał, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Uchwała rady gminy w sprawie nadania statutu gminnej instytucji kultury i określenia treści tego statutu, ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., I OSK 1526/08, opubl. w CBOSA). Skoro Uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi akt prawa miejscowego to powinna spełniać określone wymogi formalno-prawne i materialno-prawne. Z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Zasada hierarchii źródeł prawa obliguje organ realizujący upoważnienie ustawowe do ścisłego przestrzegania jego zakresu. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana aktem prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Uchybienie w tym ostatnim zakresie w przypadku uchwał świadczy o pominięciu uchwałodawczym. Zgodnie z konstytucyjną zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. W rozpoznawanej sprawie zakwestionowana przez Wojewodę Uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.d.k., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k. instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. W myśl art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Statut instytucji kultury zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Pozostałe, nieregulowane ustawowo kwestie związane z organizacją wewnętrzną instytucji kultury zostały zastrzeżone dla jej regulaminu organizacyjnego (art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k.). Jak zgodnie podkreśla się w orzecznictwie wyliczenie zawarte w art. 13 ust. 2 pkt 1 - 6 u.o.p.d.k. ma charakter enumeratywny, co oznacza, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie instytucji kultury. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "statut zawiera". Powinnością, a zatem obowiązkiem rady gminy, jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 13 ust. 2 pkt 1 - 6 u.o.p.d.k. W statucie nie mogą znaleźć się zatem zagadnienia inne, aniżeli te, które zostały poddane regulacji statutowej przez ustawodawcę. Rada gminy obowiązana jest zawrzeć w statucie samorządowej instytucji kultury wszystkie elementy wskazane w dyspozycji art. 13 ust. 2 pkt 1 - 6 u.o.p.d.k., a ponadto, tylko te elementy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej "WSA") w Poznaniu z 29 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1301/14, opubl. w CBOSA). Zgodzić się należy z Wojewodą, że § 5 ust. 2 Statutu nie wypełnia prawidłowo upoważnienia ustawowego w zakresie sposobu powoływania organu zarządzającego instytucji kultury, co stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. wynika, że statut instytucji kultury powinien określać organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Zgodnie z przepisami u.o.p.d.k. organ zarządzający instytucją kultury może być: 1) powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1); 2) powołany przez organizatora po wyłonieniu w drodze konkursu (art. 16). Brak wskazania w Statucie który z dopuszczalnych przepisami u.o.p.d.k. trybów powołania dyrektora będzie miał zastosowanie jest równoznaczny z brakiem określenia sposobu powoływania organu zarządzającego. Brak konkretnych regulacji w tym zakresie pozostawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu Miasta, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, podczas gdy kompetencja do uregulowania tej kwestii wynika z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. i to dla Rady Miejskiej. Pozostawienie organowi wykonawczemu dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora wypacza w istocie sens art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 lipca 2011 r., II SA/Sz 523/11; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r., II SA/Rz 41/20; wyroki NSA z 18 stycznia 2022 r., III OSK 891/21 i z 1 marca 2022 r., II OSK 754/21 – opubl. w CBOSA). Uregulowanie w § 5 ust. 2 Statutu kwestii sposobu powoływania dyrektora poprzez odesłanie do trybu i zasad określonych w u.o.p.d.k. oznacza, że nie doszło do skonkretyzowania który z dopuszczalnych prawem sposobów powołania dyrektora ma zastosowanie. Odesłanie to w kontekście wielości dopuszczanych prawem form powoływania organu zarządzającego instytucją kultury jest zatem niewystarczające. Gdyby przyjąć, że wypełnienie normy kompetencyjnej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. jest możliwe przez ogólne odesłanie do przepisów u.o.p.d.k. to zbędny byłby wymóg określenia w statucie instytucji kultury sposobu powoływania organu zarządzającego. Przy czym zasadniczo podzielić należy wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii sposobu powoływania organu zarządzającego poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ww. ustawy. Jednakże zdaniem Sądu odesłanie to powinno mieć ograniczony zakres, tzn. musi z niego wynikać konkretny sposób powoływania organu zarządzającego. Powyższe oznacza niezgodność § 5 ust. 2 Statutu z treścią art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. przez brak wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu, co należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Tym samym brak któregokolwiek z obligatoryjnych postanowień statutu prowadzi do uznania, że tak podjęta uchwała zawiera wadę istotną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Takie też stanowisko odnośnie statutów instytucji kultury wyrażono w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2019 r., II SA/Ol 518/19; wyroki NSA z 11 stycznia 2022 r., III OSK 875/21 i 1 marca 2022 r., III OSK 753/21 – opubl. w CBOSA). Zgodzić się należy z Wojewodą, że Uchwała zawiera również inne istotne naruszenia prawa stanowiące podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego poszczególnych jej przepisów. Postanowienie § 3 ust. 4 Statutu dotyczące sprawowania nadzoru nad instytucją kultury zostało podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 2 pkt 1 - 6 u.o.p.d.k., co stanowi istotne naruszenie prawa. Zagadnienie nadzoru nad instytucją kultury nie wchodzi w zakres materii powierzonej do uszczegółowienia organowi stanowiącemu gminy. Sąd podziela także zarzut Wojewody, że analizowane postanowienie Statutu nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa. Żaden przepis u.o.p.d.k. nie daje podstaw do sprawowania nadzoru przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nad samorządową instytucją kultury. Takich podstaw brak jest także w przepisach u.s.g. czy w innych ustawach (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r., II SA/Rz 41/20; wyroki NSA z 11 stycznia 2022 r., III OSK 875/21 i z 18 stycznia 2022 r., III OSK 891/21; wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2024 r., IV SA/Po 147/24 – opubl. w CBOSA). Odnosząc się do § 5 ust. 6 Statutu, w którym przewidziano możliwość utworzenia w instytucji kultury jednego stanowiska zastępcy dyrektora, należy wskazać, że wynikające z tego postanowienia uprawnienie dyrektora do powoływania zastępcy dyrektora stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k. i art. 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego w zakresie określenia organów zarządzających instytucją kultury. Zgodnie z art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k. statut instytucji kultury może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora. W takim przypadku statut określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania. Utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora ma, w odróżnieniu od określenia elementów statutu wskazanych w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k., charakter fakultatywny. Jednakże Rada Miejska korzystając z kompetencji określonej w art. 13 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k. powinna jednoznacznie wskazać nie tylko liczbę stanowisk zastępcy dyrektora, ale tryb ich powoływania i odwoływania. W analizowanym Statucie nie przesądzono czy stanowisko zastępcy dyrektora będzie utworzone czy nie, pozostawiając decyzję w tym zakresie dyrektorowi instytucji kultury, co należy ocenić jako sprzeczne z art. 13 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k. Jeżeli zamiarem Rady Miejskiej było utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora, to winna to uczynić w sposób kategoryczny, a nie przewidywać jedynie taką możliwość. Statut bowiem, jako podstawowy akt działalności instytucji kultury, powinien zawierać konkretne, precyzyjne i rzeczywiste unormowania odpowiadające określonej sytuacji faktycznej. Brak jednoznacznego przesądzenia omawianej kwestii skutkuje także tym, że w Statucie - wbrew wymogowi z art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k. - nie zawarto regulacji dotyczącej powoływania i odwoływania zastępcy dyrektora. Wobec tego dyrektor będzie rozstrzygał nie tylko kwestię czy powoływać swojego zastępcę, a także sam zadecyduje, w jaki sposób będzie go powoływał i odwoływał, co jest sprzeczne z art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k. Trafnie Organ nadzoru wskazał, że regulacja § 7 ust. 1 Statutu w zakresie sformułowania "i opiniodawczy" została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 13 ust. 2 pkt 1 - 6 u.o.p.d.k., a co za tym idzie narusza prawo w stopniu istotnym. Przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. upoważnia do wskazania w statucie instytucji kultury organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Statut w § 7 ust. 1 przewiduje, że przy Zespole działa Rada Programowa jako organ doradczy i opiniodawczy. W świetle art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. ustanowiona w Statucie Rada Programowa nie ma umocowania ustawowego skoro w instytucjach kultury mogą być powołane organy wyłącznie doradcze. Powołanie organu o szerszych kompetencjach, tj. obejmujących również zadania opiniodawcze, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych są niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji i, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (por. wyroki NSA z: 16 czerwca 1992 r. II SA 99/92; 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98 - opubl. w CBOSA). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda zasadnie stwierdził istotne naruszenie prawa przez § 6 ust. 1 i ust. 2, § 9 ust. 1 - ust. 3, ust. 5 i ust. 6, § 10 ust. 1 - ust. 2, § 12 ust. 1 - ust. 3, § 13 ust. 3 i ust. 4 Statutu wskutek przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 13 ust. 2 pkt 1 - 6 u.o.p.d.k. Z art. 13 ust. 2 i ust. 3 u.o.p.d.k. wynika, że regulacja organizacji wewnętrznej instytucji kultury nie jest materią regulowaną statutem instytucji kultury, a regulaminem organizacyjnym, nadawanym przez dyrektora po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Rada Miasta realizując kompetencję z art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. powinna określić w Statucie jedynie źródła finansowania instytucji kultury, a nie zasady dotyczące gospodarki finansowej instytucji kultury. Rada Miasta w świetle art. 13 ust. 2 pkt 1 - 6 u.o.p.d.k. nie była także upoważniona do regulowania w Statucie zasad łączenia, podziału lub likwidacji instytucji kultury ani zasad przeznaczania majątku tej instytucji w przypadku jej likwidacji. Przepis art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. nie upoważnił Rady do uregulowania w Statucie zasad działania dyrektora lub innych osób w zakresie składania oświadczeń w imieniu instytucji kultury. Nadto regulacja § 6 ust. 2 Statutu dotycząca treści regulaminu organizacyjnego narusza art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. z uwagi na fakt, że Rada Miejska nie była upoważniona do określenia elementów regulaminu organizacyjnego. Postanowienie § 9 ust. 1 Statutu stanowi niedozwoloną modyfikację art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez odesłanie do zasad prowadzenia gospodarki finansowej określonych w umowie w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury. Postanowienie § 10 ust. 1 i ust. 2 stanowi niedozwoloną modyfikację art. 17 u.o.p.d.k. Statut instytucji kultury nie może przewidywać reprezentacji łącznej, tzn. zastrzegać, że zaciąganie w imieniu instytucji kultury zobowiązań o charakterze finansowym wymaga współdziałania dwóch osób, np. obligatoryjnej kontrasygnaty ze strony głównego księgowego (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 marca 2010 r., II SA/Łd 62/10, opubl. w CBOSA). Analizowane postanowienie precyzuje także zasady składania oświadczeń woli w imieniu instytucji kultury "w zakresie praw i obowiązków majątkowych i finansowych" co może budzić wątpliwości w wykładni i rozumieniu przepisu art. 17 u.o.p.d.k. regulującego w sposób ogólny kwestię reprezentacji instytucji kultury na zewnątrz. Z kolei postanowienie § 12 ust. 2 Statutu dotyczące zatwierdzania sprawozdania finansowego instytucji kultury stanowi niedozwoloną modyfikację art. 29 ust. 5 u.o.p.d.k. Ponadto zawarte w ww. regulacjach Statutu powtórzenia i modyfikacje regulacji ustawowych stanowią uchybienia zasadzie wynikającej z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z tym przepisem, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Wskazać w tym miejscu należy, że zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 137 ww. rozporządzenia nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). W ocenie Sądu taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem powtórzenia zapisów ustawowych nie są dosłowne i nie pełnią funkcji informacyjnej, nie poprawiają komunikatywności Uchwały. Kwestionowane zapisy odsyłają do zasad określonych w u.o.p.d.k., innych obowiązujących przepisów prawa, odrębnych przepisów o rachunkowości czy umowy z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustawy, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw. Wobec tego omawiane uchybienia należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W § 5 ust. 2 Statutu określono sposób odwołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do trybu i zasad określonych w u.o.p.d.k., co stanowi naruszenie art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Niewątpliwie wskazany przepis nie upoważnia Rady Miasta do uregulowania w Statucie kwestii dotyczącej odwoływania dyrektora instytucji kultury. Wolą ustawodawcy było bowiem uniemożliwienie dokonywania w statucie danej instytucji kultury modyfikacji ustawowego sposobu odwoływania organu zarządzającego. Procedura odwołania dyrektora instytucji kultury została uregulowana w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., który stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, a odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Skoro wskazując na możliwość, tryb i zasady odwołania dyrektora, Rada Miasta odwołała się do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, to nie sposób przyjąć, aby postanowienie § 5 ust. 2 w zakresie dotyczącym odwołania dyrektora naruszało w sposób istotny art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Sąd nie podziela zatem stanowiska Organu nadzoru co do charakteru naruszenia prawa przez § 5 ust. 2 Statutu w analizowanym przedmiocie. Z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada Miasta podjęła postanowienie § 5 ust. 4, gdyż organowi stanowiącemu gminy nie zostały przyznane kompetencje do określenia zasad zawierania umowy z dyrektorem instytucji kultury. Jednakże z racji tego, że w postanowieniu tym odwołano się do art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. regulującego tryb i zasady zawarcia umowy to, zdaniem Sądu, naruszenie prawa przez § 5 ust. 4 Statutu nie ma charakteru istotnego. W ocenie Sądu nie jest zasadny stawiany przez Organ nadzoru zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 2 u.o.p.d.k. w kontekście nieprecyzyjnego określenia zakresu działania instytucji kultury w § 4 ust. 2 Statutu. Materia ta jest bowiem uregulowana w § 4 ust. 1 Statutu, a nie w § 4 ust. 2, jak twierdzi Wojewoda. W § 4 ust. 1 Statutu w formie katalogu zamkniętego wskazano cel i zakres działania instytucji kultury, tj. "popularyzowanie głównie muzyki poważnej, ze szczególnym uwzględnieniem muzyki dawnej i współczesnej oraz prezentowanie najbardziej wartościowych dokonań w dziedzinie wykonawstwa i kompozycji". Natomiast przepis § 4 ust. 2 Statutu określa formy realizacji zadań określonych zakresem działania instytucji w § 4 ust. 1 Statutu. Zatem nie zachodzi wskazywana w rozstrzygnięciu nadzorczym obawa, że inny organ niż Rada Miasta, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować zakres działalności instytucji kultury. Z art. 13 ust. 2 pkt 2 u.o.p.d.k. nie wynika nakaz kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury. Niewątpliwie musi się on odnosić do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została utworzona. Postanowienia statutu w tej materii winny mieć zatem bezsprzecznie rozbudowany charakter i dotyczyć zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. W akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo w formie katalogu zamkniętego. Nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy stanów faktycznych związanych z zasadniczym celem działalności, oznaczonym w statucie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2014/12, opubl. w CBOSA). Sąd nie zgadza się także z zarzutem Wojewody dotyczącym istotnego naruszenia przez § 11 ust. 1 - ust. 3 Statutu przepisu art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. Rada Miasta dopuściła bowiem możliwość wykonywania przez instytucję kultury innej działalności niż kulturalna, a w Statucie określono w sposób jednoznaczny rodzaj i zakres tej działalności (§ 11 ust. 2 i ust. 3). Nie można zatem twierdzić, że doszło w tym zakresie do przekazania kompetencji dyrektorowi instytucji kultury. Odnosząc się do podnoszonego przez Skarżącą zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 2 dni po zawiadomieniu Rady Miasta o toczącym się postępowaniu należy wskazać, że nie jest on zasadny. Zauważyć trzeba, że Organ nadzoru związany jest relatywnie krótkim terminem na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (30 dni od dnia doręczenia mu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia). W zawiadomieniu wskazano w sposób szczegółowy zarzuty dotyczące legalności Uchwały, które były podstawą do wszczęcia przez Wojewodę postępowania nadzorczego. Skarżąca nie wykazała, że wyznaczenie krótkiego terminu na złożenie wyjaśnień pozbawiło ją prawa czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Skarżąca nie wykazała bowiem, że złożone przez nią w toku postępowania nadzorczego wyjaśnienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec poczynionych rozważań Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Stwierdzenie przez Wojewodę nieważności Uchwały w całości było zasadne, ponieważ pozostawienie obowiązywania tylko części przepisów Uchwały nie realizowałoby delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.