II SA/Gl 37/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka (spr.), Protokolant Referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości; 2. zasądza na rzecz skarżącego od Prezydenta Miasta G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 28 marca 2011 r. J. Sz. zwrócił się do Prezydenta Miasta G. o zwrot kwoty 425,00 zł nadpłaconej za wydanie karty pojazdu marki [...] zarejestrowanego w dniu [...] r. pod nr rej. [...]. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił dokonania zwrotu żądanej kwoty podając, iż brak jest do tego podstaw prawnych. Wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdził wprawdzie, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 z zm.) i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednakowoż odroczył utratę mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. Nowy zaś przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), wprowadzający opłatę za kartę pojazdu w wysokości 75 zł, wszedł w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. W konsekwencji do czasu wejścia w życie nowego rozporządzenia opłata za kartę pojazdu pozostawała bez zmian, a pobierane wcześniej opłaty były opłatami należnymi. Kolejnym pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. J.Sz. wezwał Prezydenta Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu kwoty 425,00 zł. W odpowiedzi na skierowane doń wezwanie pismem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] r. akcentując, że brak jest podstaw do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Pismem z dnia 9 maja 2011 r. J.Sz. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę wskazując, że skoro w myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis, na podstawie którego pobierano zawyżone opłaty, uznany został za niezgodny z Konstytucją to Prezydent Miasta G. winien stanowisko to uwzględnić. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż pobrana od skarżącego opłata za kartę pojazdu w kwocie 500,00 zł zgodna była z obowiązującym w dacie pobrania stanem prawnym. Przytoczył nadto argumenty podnoszone już uprzednio dodatkowo akcentując, że zgodnie z art. 409 k.c. obowiązek zwrotu części opłaty wygasł albowiem "pobrane opłaty zostały już wykorzystane a organ w chwili ich wykorzystania nie mógł się liczyć z obowiązkiem zwrotu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl natomiast art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez J. Sz. skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi rozważenia wymagało, czy mieści się ona we wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać jednak w tym miejscu należy, iż kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była już przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem w tej mierze stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż w myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku natomiast aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 p.p.s.a. skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Sąd stwierdza, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Prezydenta Miasta G. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, iż stosownie do art. 77 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury w dniu 28 lipca 2003 r. wydał przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w okresie kiedy to, jak wynika z przedłożonych akt sprawy, uiszczono opłatę za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Przepis § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia został jednak w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i w zgodzie z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia obecny skład orzekający podziela w całej rozciągłości. Wskazać zatem w tym miejscu należy, że w myśl art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego zastosowania. Powyższa teza, podkreślająca uprawnienie każdego rozpoznającego sprawę sądu do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, należy do utrwalonych w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też Sądu Najwyższego. Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencję uznania przez tut. Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej w roku 2005 za kartę pojazdu opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonej zatem nienależnie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pogląd prezentowany przez skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, które rozpoznając sprawy dotyczące odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu uznają, że akt taki narusza prawo – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1238/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1282/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 591/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1204/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1205/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 557/09. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę miał także na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu, w myśl art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP, są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. Zgodnie z art. 90 TWE żadne Państwo Członkowskie nie może nakładać bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, ze sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że: "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Wobec powyższego, przepis art. 1 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustalający wysokość opłaty za kartę pojazdu miał charakter niekonstytucyjny nie tylko z tego względu, że wykraczał poza zakres delegacji ustawowej, ale i z tej racji, że pozostawał w sprzeczności z normą prawa wspólnotowego. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku J. Sz. Prezydent Miasta G. winien zatem zwrócić skarżącemu nadpłaconą kwotę jaką uiścił on tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu. Stosownie bowiem do obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. kwota należnej opłaty ustalona zgodnie z kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynosić winna nie 500 zł, którą to kwotę uiścił skarżący, a jedynie 75 zł. Na obowiązek zwrotu przez Prezydenta Miasta G. żądanej przez skarżącego kwoty nie ma wpływu podniesiona w odpowiedzi na skargę jako argument organu regulacja zawarta w art. 409 k.c., przywołana norma nie stanowi bowiem podstawy orzekania w sprawach administracyjnych. Jednocześnie Sąd z urzędu zauważa, że w ostatnim czasie zarysowały się w sądach administracyjnych dwie linie orzecznicze odnośnie formy, jaką przybrać winno wyrażenie przez organ odmowy zwrotu nadpłaconej tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu kwoty. Wedle poglądu w ostatnich latach zdecydowanie dominującego odmowa taka stanowi akt nie wymagający formy decyzyjnej (por. wyroki cytowane powyżej). Według z kolei poglądu drugiego, wskutek nowelizacji ustawy o finansach publicznych, w tym zwłaszcza art. 60 tejże ustawy, uiszczona opłata, będąc dochodem jednostki samorządu terytorialnego, stanowi niepodatkową należność budżetową, a w konsekwencji do jej uiszczenia i zwrotu stosuje się odpowiednio ordynację podatkową wymagającą w tej mierze formy decyzji (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 46/2; z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 34/12; z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 33/12; z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 35/12; z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 36/12). Obydwa stanowiska wspierane są odmiennymi, jednakowo jednak ważkimi argumentami. Rozstrzygnięcie tej kwestii w niniejszej sprawie nie jest jednak niezbędne. Z uwagi bowiem na to, że Prezydent Miasta G. dokonał przedmiotowej odmowy pismem ten właśnie akt winien był zostać uchylony. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał wobec braku stosownego wniosku.