II SA/Gl 444/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 lutego 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/79/2025/1343 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 31 grudnia 2024 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 z późn. zm.), oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), odmówiono K. S. (dalej: Strona, Skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. S. (dalej: osoba wymagająca opieki). Sprawa została wszczęta na wniosek Strony wniesiony do organu w dniu 20 listopada 2024 r. Podstawą tego rozstrzygnięcia stało się stwierdzenie przez organ, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia (art. 17 ust. 1b), ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Decyzja została doręczona w dniu 9 stycznia 2024 r. Strona, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, w dniu 15 stycznia 2025 r. wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w powołaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w faktycznej separacji z małżonkiem, oraz naruszenie art. 17 ust. 4 tej ustawy wobec pozostawania Odwołującej się w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Pełnomocnik wskazał także, że w uprzednio rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy na mocy decyzji nr [...], przyznał Stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, podkreślił, że małżonek osoby wymagającej opieki od wielu lat nie utrzymuje kontaktu z matką Odwołującej się, a Strona pozostaje jedyną osobą, która może sprawować opiekę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/79/2025/1343 z dnia 13 lutego 2025 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, wskazał, że decyzją z dnia 25 września 2020 r. nr [...] Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...] i przyznało Stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2020 r. do 31 lipca 2022 r., następnie decyzja została zmieniona w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia - na podstawie decyzji z dnia 25 lipca 2022 r. nr [...] do upływu 60. dnia od dnia odwołania zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, oraz decyzji z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr [...] do dnia 30 września 2024 r. jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu wniosku z dnia 23 września 2024 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. orzeczeniem z dnia [...]r. zaliczył matkę Odwołującej się do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Kolegium dalej wyjaśniło, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego przywołanego w odwołaniu, nie można odmówić przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jednakże osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem w sprawie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy podał także, że nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w decyzji z dnia 25 września 2020 r. przyznającej świadczenie, co do interpretacji tego przepisu, dodatkowo zdaniem organu odwoławczego na wynik postępowania nie może mieć wpływu faktyczna separacja, istniejący konflikt pomiędzy osobą wymagającą opieki a współmałżonkiem, czy też sytuacja materialna małżonka uniemożliwiająca pomoc. Decyzja została doręczona w dniu 19 lutego 2025 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc w dniu 3 marca 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji pełnomocnik Skarżącej sformułował zarzuty tożsame jak w treści wniesionego odwołania, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że rozstrzygnięcie godzi w rażącym stopniu w fundamenty aksjologiczne ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, z uwagi na pozbawienie wsparcia finansowego na podstawie kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Zwrócił też uwagę na konflikt pomiędzy małżonkami oraz sytuację majątkową i finansową małżonka osoby wymagającej opieki uniemożliwiającą pomoc. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Stosownie bowiem do treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym (ustawie o świadczeniach rodzinnych), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei jak stanowił art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności obowiązek opieki spoczywa na małżonku. Na gruncie rozpoznawanej sprawy małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tle przywołanej regulacji prezentowano w orzecznictwie sądów administracyjnych dwa poglądy co do wykładni, wskazanej w tym przepisie, negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie, jeden z poglądów oparto o stosowanie wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez inną osobę zobowiązaną do alimentacji niepełnosprawnego, nawet jeśli małżonek osoby wymagającej opieki sam nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podnosiło się, iż nie jest wykluczone na gruncie obowiązujących przepisów, przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny do uczynienia zadość temu obowiązkowi (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15, z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 744/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 293/21). Jest to pogląd, na który w istocie powołuje się strona skarżąca zarówno w treści odwołania jak i złożonej skargi. Odmienny pogląd opiera się natomiast na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a omawianej ustawy, jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca nie pozwala zatem organowi przyznać świadczenia kierując się np. zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej małżonków (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1015/21, z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 627/21, z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2422/20, z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2164/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20, z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1232/21). Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1285/21, podobnie: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1244/21, z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2298/21, z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1212/21, z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 635/21, z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1015/21, z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1351/21). Co jednak szczególnie istotne, w powyższej materii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę w dniu 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, stosownie do której "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a)". W uzasadnieniu podjętej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Regulacja ta nie jest również sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Na gruncie niniejszej sprawy z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że Skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki, która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r. Nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności (karta nr 3 akt administracyjnych). Jednocześnie ustalono, że matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (karta nr 31, 40-42 akt administracyjnych). Uprzednia decyzja organu z dnia 25 września 2020 r. nr [...] przyznająca Stronie świadczenie pielęgnacyjne, zapadła przed wydaniem przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaakcentować należy, iż wykładnia zawarta w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych. Jak zauważa się w literaturze przedmiotu, powyższy stan powoduje, że strony oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał, która polega na tym, iż podmioty te nie są w stanie swoją interpretacją przełamać wykładni przyjętej w uchwale (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021). W świetle powyższego, wskazywane w skardze okoliczności dotyczące pozostawania osoby wymagającej opieki w faktycznej separacji oraz sytuacji finansowej małżonka osoby wymagającej opieki, wobec związania tut. Sądu stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (zarzut nr 2 i 3 petitum skargi). W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 17 ust. 1b wskazanej ustawy (zarzut nr 1 petitum skargi). Rozpoznając sprawę organ odwoławczy zasadnie bowiem wyjaśnił, iż przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowił w zaskarżonej decyzji podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Zasadnie organ administracji publicznej wobec niespornych ustaleń, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.