II SA/Gl 461/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Rada Gminy M. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] określiła wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Podstawę prawną aktu stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej zwaną "u.s.g." oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), dalej zwaną "ustawa o utrzymaniu czystości." Dnia [...] r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie uchwały w części, jako podjętej z rażącym naruszeniem przepisów prawa wobec przekroczenia przez organ stanowiący gminy przy zakwestionowanych przepisach uchwały delegacji ustawowej. W konsekwencji tego Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...] stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały w częściach określonych w § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały w zakresie wyrazów: "przeszkoloną kadrą w zakresie postępowania ze zwierzętami i" oraz w zakresie wyrazów: "oraz posiadać możliwość udzielenia w razie potrzeby, pomocy lekarsko-weterynaryjnej", w § 1 ust. 5 i 7 załącznika nr 1 do uchwały, w § 1 ust. 2 i 3 załącznika nr 2 do uchwały, w § 1 ust. 4 lit. a załącznika nr 2 do uchwały w zakresie wyrazów "w szczególności posiadać decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii nadającą Weterynaryjny Numer Identyfikacyjny", w § 1 ust. 4 lit. b tiret drugi załącznika nr 2 do uchwały, w § 1 ust. 4 oraz ust. 8-10 załącznika nr 3 do uchwały - z powodu ich sprzeczności z art. 7 ust 3 ustawy o utrzymaniu czystości. W uzasadnieniu powyższego organ wskazał, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że postanowienia uchwały winny być formułowane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a zatem muszą precyzyjnie realizować delegację ustawową i nie mogą przekraczać jej granic. Tym czasem zakwestionowane postanowienia uchwały wykraczają poza zakres przekazanego Radzie Gminy M. upoważnienia ustawowego z art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości. Powołany przepis upoważnia jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie przedmiotowych zezwoleń. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, organ podkreślił, że uchwała zawierać winna takie wymagania, spełnieniem których przedsiębiorca może się wykazać na etapie ubiegania się o zezwolenie. Regulacje uchwały natomiast, których nieważność stwierdzono, dotyczą czynności realizowanych przez przedsiębiorcę w trakcie prowadzenia działalności i nie są możliwe do zweryfikowania na etapie poprzedzającym wydanie zezwolenia. Zdaniem organu nadzoru nie sposób na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności zweryfikować czy przedsiębiorca będzie dysponować przeszkoloną kadrą oraz bazą danych, umożliwiającą elektroniczną ewidencję świadczonych usług., a także czy w razie potrzeby zapewni pomoc lekarsko-weterynaryjną oraz odbiór zwłok zwierzęcych przez podmiot zajmujący się ich unieszkodliwianiem. W ocenie Wojewody [...] sporne regulacje uchwały nakładają na przedsiębiorcę konkretne obowiązki w zakresie sposobu prowadzenia działalności, ale już po uzyskaniu zezwolenia. Nadto organ nadzoru podniósł, że wpis do rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną - a taką jest np. prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt, o którym mowa w art. 11 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539) uzyskuje podmiot prowadzący już określoną działalność nadzorowaną. Zatem niemożliwym jest do spełnienia dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie takiej działalności posiadanie weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Organu nadzoru zaznaczył także, iż Rada Gminy M. naruszyła delegację z art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez wykluczenie z możliwości ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, jak również w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt - przedsiębiorców, którzy zostali prawomocnie skazani za przestępstwa przeciwko zwierzętom, w szczególności z art. 35 i 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz poprzez zakazanie zatrudniania przy takiej działalności osób, które były skazane prawomocnie za czyny zabronione przeciwko zwierzętom (§ 1 ust. 7 załącznika nr 1 oraz w § 1 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały). Jednocześnie organ nadmienił, że stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, w przypadku skazania za przestępstwo określone w ust. 1, ust. 1a i ust. 2 tego artykułu, sąd może (a zatem nie musi) orzec wobec sprawcy zakaz wykonywania określonego zawodu, prowadzenia określonej działalności lub wykonywania czynności wymagających zezwolenia, które są związane z wykorzystywaniem zwierząt lub oddziaływaniem na nie. Przy czym w odniesieniu do wykroczeń z art. 37 ustawy o ochronie zwierząt, ustawodawca nie przewidział możliwości zastosowania tego typu środka karnego. W dalszej kolejności organ przywołując art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt wskazał, że powiatowy lekarz weterynarii dokonując rejestracji spalarni lub grzebowiska wydaje decyzję bądź o zatwierdzeniu tej działalności bądź o warunkowym jej zatwierdzeniu. Tymczasem Rada Gminy M. w § 1 ust. 10 załącznika nr 3 do uchwały nałożyła na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia - wymóg posiadania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii zatwierdzającej zakład do prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia spalarni oraz grzebowisk zwłok zwierzęcych i ich części, pomijając możliwość przedstawienia decyzji o warunkowym zatwierdzeniu takiej działalności. Nadto organ wytknął objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale, że skoro oczywistym jest, że lokalizacja wszelkich obiektów na terenie gminy powinna być dokonywana z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, to zapisy zawarte w załączniku do uchwały nr 2 w § 1 ust. 3 oraz w załączniku do uchwały nr 3 w § 1 ust. 4 z których wynika, że schronisko dla bezdomnych zwierząt, jak i grzebowisko zwłok zwierzęcych mogą być zlokalizowane wyłącznie na terenie przewidzianym na ten cel w powołanych aktach, stanowią kolejne wykroczenie poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości. Rada Gminy M. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Gmina M., reprezentowana przez Wójta, występując o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości zarzuciła mu naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy o czystości poprzez przyjęcie, że Rada Gminy uchwalając warunki jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie określonej uchwałą działalności, przekroczyła tym samym delegację ustawową. Zdaniem strony skarżącej zweryfikowanie spełnienia spornych warunków przez każdego przedsiębiorcę jest możliwe już na etapie postępowania o wydanie zezwolenia. Przedsiębiorca może bowiem we własnym zakresie dokonać oceny, czy spełnia warunki do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia, i podać informacje odnośnie: dysponowania przeszkoloną kadrą w zakresie prowadzonej działalności, możliwości udzielenia pomocy lekarsko-weterynaryjnej, zapewnienia odbioru zwłok zwierzęcych przez podmiot zajmujący się ich unieszkodliwianiem, dysponowania bazą danych, umożliwiającą elektroniczną ewidencję świadczonych usług. Skarżąca odnosząc się do warunku posiadania decyzji nadającej weterynaryjny numer identyfikacyjny podkreśliła, że jest on możliwy i konieczny do spełnienia jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia. Swoich racji skarżąca Gmina upatruje w stanowisku, że skoro zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - zgłoszeniu podlega zamiar prowadzenia działalności nadzorowanej w przewidywanym miejscu jej prowadzenia, to stosownie do art. 5 ust. 9 tej ustawy - powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu takiego zgłoszenia wydaje decyzję o nadaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Formułując kolejny zarzut skarżąca Gmina wskazała na zawężenie przez organ nadzoru wykładni § 1 ust. 10 załącznika nr 3 do uchwały. Zdaniem Skarżącej przez decyzję zatwierdzającą zakład należy rozumieć każdą decyzję wymienioną w art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W konsekwencji decyzja o warunkowym zatwierdzeniu działalności jest decyzją o zatwierdzeniu tej działalności, tylko że o warunkowym. Skarżąca nie podziela również poglądu organu co do niedopuszczalności wprowadzenia warunku niekaralności za przestępstwa przeciwko zwierzętom. W świetle stanowiska skarżącej - warunek, aby podmioty prowadzące na jej obszarze przedmiotową działalność, nie były w przeszłości karane za przestępstwa przeciwko zwierzętom nie oznacza wprowadzenia w tej materii odmiennych od ustawowych uregulowań w postaci dodatkowych środków karnych. Strona skarżąca wytknęła Wojewodzie [...] także wewnętrzną sprzeczność co do twierdzeń dotyczących zapisów § 1 ust. 3 załącznika nr 2 do uchwały oraz § 1 ust. 4 załącznika nr 3 do uchwały. Reasumując skarżąca wskazała, że zakwestionowane zapisy uchwały nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej, a dają gwarancję, że przedsiębiorca po uzyskaniu zezwolenia, należycie wywiąże się ze swoich obowiązków. W jej ocenie pominięcie spornych regulacji pozbawia ją, po wydaniu przedsiębiorcy stosowanego zezwolenia, zastosowania środków prawnych przymuszających przedsiębiorcę do spełnienia wymaganych obowiązków. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi uznał, że nie wnoszą one do sprawy nic istotnego. Zaznaczył także, iż poprzednia uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] określająca wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności, której sprawa dotyczy zawierała identyczne regulacje, jak te zakwestionowane obecnie przez organ nadzoru. Wówczas Wojewoda [...] także stwierdził nieważność powyższych zapisów. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez Gminę M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który to wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/GI 931/14 oddalił skargę uznając, że zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia uchwały są sprzeczne z prawem. Nadto pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że kwestionowane zapisy uchwały byłyby zgodne z prawem jedynie w sytuacji, gdyby dotyczyły etapu wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, nie zaś etapu ubiegania się o zezwolenie. Powyższe stanowisko powtórzono na rozprawie sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", kontrola sądowa administracji obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że jest ona wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do badania słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Po dokonaniu analizy rozstrzyganej sprawy skład orzekający uznał, że zarzuty podniesione w skardze, będące w istocie odpowiedzią na uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie są trafne, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] należy uznać za prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa. W zawisłej sprawie Sąd podziela w pełni pogląd zaprezentowany w wyroku tut. Sądu z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/GI 931/14 stwierdzając, że zakwestionowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu przez organ nadzoru wymagania nie są możliwe do weryfikowania na etapie poprzedzającym wydanie zezwolenia gdyż dotyczą czynności realizowanych przez przedsiębiorcę w trakcie prowadzenia określonego rodzaju działalności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] r., jako że zawiera normy o charakterze generalnym, jest aktem prawa miejscowego. W świetle art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Prawo to nie ma jednak charakteru samoistnego albowiem gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Rada gminy jest zobowiązana przestrzegać granic upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego albowiem wykroczenie poza zakres ustawowej delegacji powoduje, że akt prawa miejscowego lub jego część winny być oceniane jako ustanowione bez upoważnienia i w sposób istotny naruszający prawo, co może skutkować rozstrzygnięciem nadzorczym, jak w niniejszej sprawie. Kompetencji rady gminy do stanowienia prawa miejscowego (przepisów gminnych) nigdy nie można domniemywać. Konieczna jest każdorazowo wyraźna podstawa prawna, przy czym hierarchia źródeł prawa została jednoznacznie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości obliguje i upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 tej ustawy. Przytoczona regulacja prawna precyzyjnie określa granice upoważnienia udzielonego radzie gminy poza który nie może ona wykroczyć. Jednocześnie zaznaczyć należy, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wyszczególnienie zostały jedynie regulacje uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] r. wykraczające poza delegację wypływającą z art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości. Zatem akt nadzoru w części w nim określonej, a stwierdzającej nieważność powołanej uchwały jest zgodny z prawem. Skład orzekający aprobuje stanowisko organu nadzoru, że w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości rada gminy jest uprawniona jedynie do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie pozwoleń określonych w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 tejże ustawy. Oznacza to, że kontrolowana uchwała jest kierowana do podmiotów, które dopiero zamierzają podjąć na danym terenie wskazaną działalność. Określenie zatem innych wymagań, a w szczególności tych które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia wykracza poza delegację określoną w art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 354/10, z dnia 29 września 2010 r., II SA/Gl 355/10). Sąd pragnie podkreślić, że o obowiązkach jakie powinien spełniać przedsiębiorca w trakcie prowadzenia działalności, organ wykonawczy przesądza, w wydanym przez siebie na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości, zezwoleniu na prowadzenie określonej działalności. W zawisłej sprawie objęte rozstrzygnięciem nadzorczym zapisy odnoszą się do sfery organizacyjnej przedsiębiorstwa, które być może w przyszłości będzie się ubiegało o uzyskanie zezwolenia określonego w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy rada jest uprawniona do określenia jedynie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie powołanego zezwolenia. Za zasadny należy także uznać podniesiony przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę argument, że postanowienia zawarte zwłaszcza w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, winny być formułowane w sposób jasny, czytelny a przede wszystkim zrozumiały dla przeciętnego adresata. Słusznie organ nadzoru zauważył, że obawa strony skarżącej w kwestii braku przez nią środków prawnych przymuszających przedsiębiorcę do spełnienia określonych obowiązków – nie daje podstawy do uchwalenia przepisów, do ustanowienia których rada gminy nie została ustawowo upoważniona. Sąd wskazuje, że objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem warunki wskazują obowiązki, które powinien realizować przedsiębiorca prowadzący już określoną działalność nadzorowaną, przy czym mogą one stanowić wyznacznik konkurencyjności na rynku przedsiębiorców posiadających już zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości. Powyższe okoliczności wskazują, że utrzymanie w mocy powołanej na wstępie uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...], ze względu na wskazane wyżej uchybienia, nie było uzasadnione i skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] należy uznać za zgodne z prawem a skargę za nieuzasadnioną. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.