II SA/Gl 479/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] r. nr [...]. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 32 ust 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") odmówił G. C. (dalej zwanej "stroną" lub "skarżącą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym J. P. (ojcem strony). Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał datę powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej, skutkującą niespełnieniem wymogu wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto organ wskazał, że żona osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. wyklucza przyznanie stronie wnioskowanego przez nią świadczenia. Strona nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia, wniosła od niej odwołanie. Wskazała, że jej matka, ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie zajmować się niepełnosprawnym mężem i sama wymaga opieki. W celu wykazania tej okoliczności strona załączyła do odwołania zaświadczenie lekarskie. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę skutku, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 17, art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło art. 17 u.ś.r. Kolegium zauważyło, że skarżąca na mocy art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego należy do kręgu osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny wobec osoby, nad którą sprawuje opiekę. Kolegium nie kwestionuje przy tym, faktycznego sprawowania opieki przez skarżącą nad ojcem. Jednak osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności jest matka skarżącej, która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Według organu odwoławczego w judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Jednak w ocenie Kolegium żadne dyrektywy wykładni systemowej czy celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. nie mogą podważać jasno wyrażonej intencji ustawodawcy, którą było wykluczenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sytuacji, gdy małżonek/małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium wykładnia językowa art. 17 ust. 1a pkt 2 i pkt 3 u.ś.r. wskazuje, że wolą ustawodawcy jest to, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwym sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłby w pełni wyważyć, że dane schorzenie rzeczywiście uniemożliwiaja sprawowanie opieki. Zdaniem Kolegium nie ma też znaczenia, że z innych przyczyn osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym. Decydujące są jedynie przyczyny obiektywne, do których ustawa zalicza legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Innego rodzaju okoliczności, niepoparte treścią przepisów ustawy, nie mogą być brane pod uwagę. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20. Jednocześnie Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu w zakresie, w jakim odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia oparto o art. 17 ust. 1b u.ś.r., akcentując przy tym, że ocena ta jednak pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Strona nie zgodziła się z decyzją Kolegium. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu podniosła, że decyzja Kolegium narusza jej interes prawny, a nadto jest dla niej krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację tożsamą z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji podlega uchyleniu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), w skrócie "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W realiach rozpoznawanej sprawy podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Co prawda organ I instancji jako podstawę odmowy wskazał także art. 17 ust. 1b. Jednak Kolegium słusznie wykluczyło, aby odmowa przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia mogła zostać oparta na tej podstawie prawnej. Zgodnie z 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na literalnym brzmieniu tego przepisu oparło się Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję. Stanowisko Kolegium koresponduje z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20), wedle którego wykładnia językowa tego przepisu pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Według tego stanowiska ani organ ani Sąd nie posiadają wiadomości specjalnych niezbędnych do oceny, czy dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Powyższego stanowiska Kolegium podzielić jednak nie można. Jakkolwiek w judykaturze i w doktrynie prymat wykładni językowej przepisów prawa nie budzi wątpliwości, to jednak równocześnie podnosi się, że granice wykładni językowej nie mają charakteru bezwzględnego. Jeżeli więc wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi, to wówczas należy się posiłkować innymi metodami wykładni, np. wykładnią funkcjonalną i celowościową (zob. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07 z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/2009) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 formalistyczna (językowa) wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych może w określonych okolicznościach sprawy doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (prezentowane zresztą także w innych wyrokach NSA np. w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2103/20). Zaakcentowania przy tym wymaga, że przy wykładni art.17 u.ś.r., w tym przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy uwzględnić cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Kierując się zaś tak oznaczonym celem świadczenia pielęgnacyjnego należy dopuścić możliwość jego przyznania także wtedy, gdy stwierdzone zostaną obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez małżonka osoby takiej opieki wymagającej, nawet pomimo tego, że w stosunku do tego małżonka nie zostało wydane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zadaniem Sąd zgodzić się należy, z poglądem sformułowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, lecz jest uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. Negatywna przesłanka zawarta w ww. przepisie, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., I OSK 352/15 oraz z dnia 18 października 2016 r., I OSK 1171/15. W realiach rozpoznawanej sprawy odwołać się też należy, do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 oraz z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 zgodnie z którym, pozbawienie krewnych dalszego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP). W kontekście dotychczasowych rozważań stwierdzić zatem należy, że obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, czy zachodzi sytuacja, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej jest w wieku lub stanie zdrowia, uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad tą osobą. W ocenie Sądu rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (w niniejszej sprawie przez jej współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, może zostać wykazana również innymi dowodami, dopuszczonymi na gruncie przepisów k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14). W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organów było zatem poczynienie ustaleń i ich ocena, czy istnieją obiektywne przeszkody po stronie współmałżonka osoby niepełnosprawnej, uniemożliwiające wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jeśli współmałżonek nie jest w stanie tego obowiązku wypełnić, a w jego zastępstwie tę pomoc jest w stanie realizować skarżąca, to brak jest podstaw do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia tylko z tego powodu, że małżonka niepełnosprawnego nie dysponuje orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Tej kwestii organy w żaden sposób nie wyjaśniły, poprzestając na zbadaniu, czy matka skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto stwierdzić należy, że nie zostało wyjaśnione przez organy, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, jak również fakt rzeczywistego sprawowania nad nim przez skarżącą stałej i bezpośredniej opieki. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły wynikający z art. 7 k.p.a. wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto uchybiono wymogom art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji bez zachowania tych wymogów stanowi ponadto naruszenie, zawartej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów. Z podanych wyżej powodów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdzając naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zobowiązany będzie w szczególności do wyjaśnienia podniesionych w niniejszym uzasadnieniu okoliczności dotyczących możliwości realnego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez matkę skarżącej, a nie tylko do ograniczenia się do aspektów formalnych (dotyczących braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności), a następnie do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.