II SA/Gl 48/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Rajcza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 12 listopada 2015 r. nr NPII.4131.1.415.2015 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii drogi wojewódzkiej uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 listopada 2015 r. Nr NPII.4131.415.2015, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały Nr XHI/76/2015 Rady Gminy Rajcza z dnia 2 października 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej na odcinku od Granicy Państwa do granicy administracyjnej z Gminą Milówka Lalikach (dalej: Uchwała) w całości, jako niezgodnej z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy z drogach publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 870, dalej: ustawa). W uzasadnieniu tego aktu wskazano, iż zgodnie z § 3 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia głoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Stosownie do unormowania zawartego w art. 2 ust 1 ustawy "rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym ". Odcinek tej drogi, w myśl art. 2 ust. 2 ustawy, zostaje zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepis ten ma charakter epizodyczny i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy drogach publicznych. Wskazany termin 90 -dniowy jest nieprzekraczalny, tym samym jego upływ uniemożliwia radzie gminy pozbawienie drogi określonej kategorii. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, jest to termin graniczny, w ciągu którego powinno nastąpić pozbawienie drogi gminnej kategorii, a nie w ciągu którego rada gminy winna podjąć uchwałę. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wyznaczenie radzie gminy terminu na podjęcie stosownej uchwały, wówczas wskazałby to w sposób wyraźny. Podjęcie uchwały jest tylko jednym z elementów procedury zmierzającej do pozbawienia drogi gminnej kategorii. Zdaniem Wojewody, należy wyraźnie rozróżnić moment podjęcia uchwały od momentu jej wejścia w życie i uzyskania mocy obowiązującej. Skutek prawny, jakim jest pozbawienie drogi gminnej kategorii następcy bowiem dopiero z chwilą wejścia uchwały w życie. Uchwały normujące przedmiotową materię stanowią akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Warunkiem wejścia wżycie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zasady ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 1484). Z kolei, jak wynika z art. 4 ust. 1 tej ustawy, "akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dzienniki urzędowych wchodzą wżycie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany i normatywny określi termin dłuższy". W niniejszej sprawie, Rada Gminy Rajcza prawidłowo zatem uznała kwestionowaną uchwałę za akt prawa miejscowego i przewidziała w § 3 tego aktu obowiązek publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz określiła moment wejścia jej w życie po upływie 14 dni od dni ogłoszenia w tym Dzienniku. Jednakże mając na uwadze przedstawioną wyżej analizę przepisu art 2 w 1 ustawy zmieniającej należy uznać, iż moment wejścia w życie kwestionowanej uchwały narusza wskazaną normę prawną. Rada nie dochowała bowiem terminu, w którym mogło nastąpić pozbawienie drogi gminnej kategorii. W tym miejscu należy podkreślić, iż ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o droga publicznych została ogłoszona w Dzienniku Ustaw RP w dniu 24 czerwca 2013 r. i weszła w życie z dniem 9 lipca 2015 r. Od tego dnia należy liczyć ustawowy termin 90 dni na ewentualne pozbawienie przez radę gminy kategorii drogi gminnej. Wobec tego ostatecznym terminem, do którego rada gminy mogła dokonać skutecznego pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy, jest dzień 7 października 2015 r. Termin ten został przekroczony, bowiem wniosek o opublikowanie kwestionowanej uchwały w Dz.Urz.Woj.Śl. został złożony w dniu 8 października 2015r., a ogłoszenie miało miejsce 13 października 2015 r. Weszła ona w życie w dniu 28 października 2015 r. Nawet gdyby do publikacji doszło już w dniu podjęcia uchwały, czyli w dniu 2 października 2015 r., termin wejścia w życie aktu byłby i tak późniejszy od terminu granicznego, określonego przez ustawodawcę. W tym stanie rzeczy Uchwała Nr XHI/76/2015 Rady Gminy Rajcza z dnia 2 października 2015 r. została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. W skardze z dnia 8 grudnia 2015 r. Gmina Rajcza, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazuje, iż ustawa zmieniająca weszła w życie 9 lipca 2015 r., stąd 90-cio dniowy termin upływał w dniu 7 października 2015r. Natomiast uchwała Rady Gminy Rajcza, podjęta została w dniu 2 października 2015r., a więc z zachowaniem dnu wskazanego w powoływanym przepisie. Rada Gminy prawidłowo zastosowała zatem dyspozycję, z art. 2 ust. 1 w/w ustawy, ponieważ w terminie pozbawiła w drodze uchwały odcinek drogi kategorii drogi gminnej. Nie ma w tym przypadku znaczenia sam moment wejścia w życie uchwały. Przyjęcie odmiennego stanowiska jest niedopuszczalne, ponieważ prowadziłoby to do faktycznego skrócenia terminu przewidzianego w 2 ust. 1 ustawy i byłoby działaniem sprzecznym z wolą ustawodawcy oraz celem wprowadzanych zmian. Ponadto, wbrew opinii Wojewody, kłóciłoby się to z wykładnią językową art. 2 ust. 1 ustawy. Gdyby racjonalny ustawodawca rzeczywiście chciał, aby uchwała weszła w życie w 90-cio dniowym terminie, wyraźnie by to sformułował. Adresatem regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy jest rada gminy, która od momentu przegłosowania uchwały jest związana jej treścią. Dlatego też, z punktu widzenia organu, jako adresata normy, dochodzi do pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi gminnej już w momencie podjęcia uchwały, natomiast sam skutek w postaci nabrania przez akt mocy powszechnie obowiązującej ma charakter wtórny. W związku z tym należy odróżnić termin skutecznego podjęcia wiążącej uchwały od od terminu jej wejścia w życie. Zaprezentowana w skardze interpretacja przepisu art. 2 ust. 1 w/w ustawy, powszechnie aprobowana, co potwierdzają liczne uchwały podejmowane na terenie całego kraju w analogicznej sytuacji, w tym na terenie województwa śląskiego (wskazano przykłady). Są to obowiązujące akty prawa miejscowego, które zostały poddane nadzorowi i nie stwierdzono ich wadliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647, zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Śląskiego będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały Nr XHI/76/2015 Rady Gminy Rajcza z dnia 2 października 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej na odcinku od Granicy Państwa do granicy administracyjnej z Gminą Milówka Lalikach (dalej: Uchwała) w całości, jako niezgodnej z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy z drogach publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 870, dalej: ustawa), jeśli uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem, rozumianej jako jego istotne naruszenie. Skarga została złożona przez pełnomocnika Gminy Rajcza w trybie art. 98 u.s.g. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina , której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia Uchwały został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi była uchwała Nr VXV/88/2015 Rady Gminy Rajcza z dnia 27 listopada 2015 r. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Śląskiego. W ocenie Sądu, Wojewoda Śląski podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem uchwała Nr XHI/76/2015 Rady Gminy Rajcza z dnia 2 października 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej na odcinku od Granicy Państwa do granicy administracyjnej z Gminą Milówka Lalikach nie naruszała w sposób istotny prawa, a tym samym nie pozostawała w sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Istotnego naruszenia prawa tj. normy zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy z drogach publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 870) Wojewoda upatruje w tym, że Rada Gminy Rajcza mogła skutecznie wykorzystać kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej na odcinku od Granicy Państwa do granicy administracyjnej z Gminą Milówka Lalikach w terminie 90 dni od wejścia w życie wskazanej ustawy, a więc do 7 października 2015r. Warunkiem skuteczności tej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, było wejście jej w życie na zasadach określonych w przepisach prawa: w terminie 14 dni od daty publikacji w W.Dz.Urz.Woj.Śl. Ogłoszenie w tym publikatorze zostało zamieszczone w dniu 13 października 2015 r., zaś uchwała weszła w życie z dniem 28 października 2015 r. Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru co tego, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy wymagał wejścia w życie uchwały w terminie 90-cio dniowym od daty wejścia w życie tej ustawy. Treść art. 2 ust. 1 jest następująca: "Rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym." Z analizy tego przepisu nie wynika jednoznacznie, że skuteczność uchwały uzależniona jest od wejścia jej w życie. Równie uprawniona jest wykładnia, zastosowana przez Radę Gminy Rajcza, zgodnie z którą znaczenie ma data wyrażenia woli przez organ kolegialny, uprawniony do podjęcia uchwały. Jak podkreślono wyżej, sprzeczność uchwały z prawem, uzasadniająca jej unieważnienie na podstawie art. 91 u.s.g., musi być oczywista i bezpośrednia. Możliwość zastosowania dwu krańcowo różnych interpretacji przepisu, stanowiącego podstawę prawną uchwały, wyklucza jej sprzeczność z prawem. Przyjdzie także zauważyć, że stanowisko prezentowane przez organ nadzoru, zakładające w istocie rzeczy decydowanie o skuteczności uchwały przez organ promulgacyjny, może prowadzić do konsekwencji sprzecznych z zasadą praworządności oraz zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Poza tym, wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczące kwalifikowania dróg do poszczególnych kategorii traktowane są jako akty prawa miejscowego, przy czym kwestia ta nie jest jednoznaczna. W każdym razie nie przesądził o tym ustawodawca, lecz orzecznictwo sądów administracyjnych ( m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2008 r., II SA/Bk 262/07, LEX nr 50679; wyrok Naczelnego Sądu we Wrocławiu z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1581/02, LEX nr 1693538). Wobec tego zbyt daleko idąca jest teza, zgodnie z którą uzależnia się skuteczność uchwały od jej formy prawnej, jeśli ta (tj. forma prawna) nie została wyraźnie przez ustawodawcę przesądzona. Uwzględniając swoją argumentację przywołaną wyżej, orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, iż zaskarżonej Uchwale można zarzucić sprzeczność z przepisami ustawy z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy z drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 148 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.