II SA/Gl 491/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój z dnia 25 maja 2017 r. nr XII.75.2017 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój (dalej – Rada Miasta) w dniu 25 maja 2017 r. podjęła uchwałę nr XII.75.2017 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2017 r. poz. 3386 z późn. zm. – dalej uchwała). Akt ten z dniem 1 stycznia 2021 r. został uchylony na mocy § 18 uchwały nr XI.105.2020 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 24 września 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2020 r. poz. 6951). Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) w skardze do WSA wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 733 – dalej u.c.p.g.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Wojewody określony w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. katalog zagadnień podlegających uregulowaniu w uchwale ma charakter zamknięty i obowiązkowo muszą one znaleźć swój wyraz w akcie prawa miejscowego. Wobec tego brak któregokolwiek z elementów stanowi o istotnym naruszeniu prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Jest ona zatem niekompletna. W części zapisów doszło też do przekroczenia upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że opakowania wielomateriałowe należy zbierać łącznie z takimi frakcjami jak m. in. metale. Tym samym określono sposób pozbywania się opakowań wielomateriałowych. W § 8 ust. 3 pkt 3.2 uchwały określono częstotliwość pozbywania się odpadów gromadzonych selektywnie typu papier, szkło, metale i tworzywa sztuczne, a tym samym opakowań wielomateriałowych. W § 8 ust. 3 pkt 3.5 uchwały określono częstotliwość pozbywania się odpadów niebezpiecznych, do których zaliczamy przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory. W § 8 ust. 3 pkt 3.7 uchwały określono częstotliwość pozbywania się odpadów z pojemników przy drogach publicznych jako odpadów pochodzących z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Pozostałe odpady z terenów przeznaczonych do użytku publicznego usuwa się, w zależności od frakcji odpadów, jakie powstają na tych terenach, z częstotliwością określoną w § 8 ust. 3 uchwały. W ramach akcji informacyjnych objaśniane są mieszkańcom gminy zasady gospodarowania odpadami. W zakresie § 2 ust. 4 uchwały wskazano, że identyfikowanie osób przekazujących odpady ma na celu uregulowanie ich przyjmowania wyłącznie od uprawnionych do tego właścicieli nieruchomości. Odbiór odpadów od innych podmiotów prowadzi bowiem do obciążania kosztami uczestników systemu, którzy ponoszą opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Posłużenie się klauzulami generalnymi nie stanowi o naruszeniu prawa, a stanowi gwarancję realizacji wskazanych w ustawie celów, poprzez uelastycznienie przepisów prawnych. Odnosząc się do zarzutów skierowanych do § 6 uchwały stwierdzono, że wskazanie tego, iż pojemniki na odpady powinny znajdować się w granicach nieruchomości, należy rozumieć ich ustawienie na terenie należącym do właściciela, a nie w granicy rozumianej jako linia rozdzielająca część powierzchni gruntowej. Wyrażono również pogląd, że wprowadzając w uchwale pojęcie odpadów zielonych i odpadów kuchennych nie wykroczono poza ramy definicji odpadów ulegających biodegradacji oraz bioodpadów. Ustosunkowując się do uregulowań związanych z utrzymaniem zwierząt domowych podniesiono, że zastosowanie w uchwale zapisów dotyczących umieszczania odchodów zwierzęcych w szczelnych torbach przed wrzuceniem ich do pojemników miało na celu zachowanie standardów sanitarnych w miejscach ogólnodostępnych oraz w żaden sposób nie wykracza poza kompetencje ustawowe. Następnie, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 992/20, wyrażono pogląd, że jeśli dopuszczamy możliwość zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się zwierząt z określonych obiektów, to trudno uznać obowiązek ogrodzenia nieruchomości za istotne naruszenie prawa. Podobna intencja miała przyświecać organowi uchwałodawczemu – tj. zapewnienie ochrony przed zagrożeniem ze strony zwierząt. Uchwała wprawdzie obecnie nie obowiązuje, jednak stwierdzenie nieważności uchwały w całości może wpłynąć na skomplikowanie postępowań administracyjnych lub wykroczeniowych toczonych w oparciu o stan prawny z niej wynikający, a niedotyczący kwestionowanych obecnie zapisów. Wyrokiem z dnia 15 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1697//22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody, albowiem zestawiając daty przyjęcia kwestionowanej uchwały i wniesienia skargi do sądu administracyjnego stwierdził, że organ nadzoru dopuścił się działania z przekroczeniem zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pewności prawa. Przekroczenie wskazanych zasad wynika z tego, że w okresie obowiązywania spornej uchwały organ nadzoru nie zgłaszał wobec niej żadnych zastrzeżeń, a tym samym ugruntowywał przekonanie gminy, że uchwała ta jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i może stanowić podstawę prawną dla podejmowania władczych rozstrzygnięć. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez organ nadzoru, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 1975/23, uchylił powyższe orzeczenie Sądu i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, gdyż zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. - dalej u.s.g.), art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że realizując kompetencję z art. 93 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Nadto, zwrócił uwagę, że zaskarżone unormowania uchwały Rady Miasta ustanawiają nakazy i zakazy, dlatego mogą stanowić przedmiot oceny zachowania jej adresatów mających miejsce przed uchyleniem uchwały, już po tym, jak została ona usunięta z obrotu prawnego. Wskazano, że nie bez znaczenia pozostaje też ocena legalności kar administracyjnych, które mogły być nałożone na adresatów zaskarżonych norm w związku z ich naruszeniem w okresie obowiązywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16). Art. 94 ust. 1 u.s.g. z kolei stanowi, że "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego." W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarga co do zasady jest uzasadniona, choć dziwić może początkowe uznanie, że uchwała jest zgodna z prawem i zakwestionowanie jej dopiero po wielu latach funkcjonowania w obrocie prawnym oraz po jej formalnym uchyleniu. Mogła ona jednak wywołać, jako akt prawa miejscowego, określone skutki prawne, przez co podlega weryfikacji sądowej. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Wymagania regulaminowe dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych powinny uwzględniać wszystkie ustawowe frakcje odpadów wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 u.c.p.g. ustawy oraz konsekwentnie frakcje wynikające z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy. W odniesieniu do § 8 ust. 2 i 3 uchwały wbrew obowiązkowi nie określono sposobu pozbywania się następujących frakcji odpadów: opakowań wielomateriałowych i chemikaliów, a ponadto nie określono częstotliwości pozbywania się odpadów takich jak: opakowania wielomateriałowe, przeterminowane leki i chemikalia, odpady komunalne z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Ograniczono się jedynie do wskazania częstotliwości pozbywania się odpadów z pojemników przy drogach publicznych (§ 8 ust. 3 pkt 3.7). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 i 2, posługuje się konkretnymi zwrotami i definicjami, które powinny być uwzględniane w prawie miejscowym, przy wypełnianiu delegacji ustawowej, bez konieczności sięgania do siatki pojęciowej zawartej w innych aktach prawnych, tj. np. w rozporządzeniach wydawanych na innych podstawach prawnych. § 2 ust. 5 uchwały ma charakter informacyjny, co nie mieści się w materii określonej przez art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i wykracza poza delegację ustawową. Podobnie § 2 ust. 4 uchwały bez podstawy prawnej wprowadza obowiązek okazania dokumentu tożsamości przez osoby przekazujące odpady do punku selektywnej zbiórki odpadów. Pozbawione podstaw prawnych jest wymaganie podania pochodzenia przekazywanych odpadów. § 4 ust. 2 uchwały posługuje się nieostrymi pojęciami: "naprawy pojazdów samochodowych związanych z ich bieżącą eksploatacją" oraz "uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości". Tak ogólne sformułowania nie pozwalają na precyzyjne zidentyfikowanie obowiązków oraz wprowadzają ryzyko dowolnego, zbyt swobodnego ich interpretowania. Jest to materia regulowana przez przepisy dotyczące ochrony środowiska (gdzie chodzi o zagrożenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi) oraz przez art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.). Rada Miasta nie została umocowana do precyzowania regulacji prawa prywatnego. Problem posłużenia się pojęciem nieostrym "w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia" dostrzegalny jest również w § 8 ust. 2 pkt 2.7 lit. a, pkt 2.8 lit. a, pkt 2.9 lit. a uchwały. Tam, gdzie prawo przyznaje uprawnienia dopuszczalne jest posiłkowanie się zwrotami niedookreślonymi, natomiast tam, gdzie wprowadzane są obowiązki zagrożone sankcją regulacja powinna być możliwie najbardziej precyzyjna. Wymagają tego zasady techniki prawodawczej. Istotna jest także ilość zwrotów niedookreślonych w jednej regulacji, które mogą powodować trudności w zrekonstruowaniu normy powinnego zachowania. Adresat musi mieć świadomość co jest dozwolone, a co nie i za co może go spotkać negatywna reakcja ze strony właściwych służb lub organów. Odnośnie do treści § 6 ust. 1, 2 i 3 uchwały wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, gdyż w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. istotne jest, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do nich w czasie ustalonego odbioru odpadów. Tym samym przepis ten nieproporcjonalnie wkracza w prawo własności, do uregulowania czego organ uchwałodawczy nie został umocowany. W § 8 ust. 2 pkt 2.3 i ust. 3 pkt 3.5 organ uchwałodawczy naruszył prawo, gdyż odniósł się do gospodarowania odpadami niebezpiecznymi, co jest regulowane przez przepisy odrębne rangi ustawowej, w tym ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.). Wkroczono zatem w materię ustawową. Art. § 9 ust. 4 uchwały odnosi się do kwestii częstotliwości usuwania "osadu ściekowego" z przydomowych oczyszczalni ścieków. Rada gminy w myśl art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. uprawniona była jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i "nieczystości ciekłych" z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. § 11 uchwały dotyczy z kolei obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wojewoda zasadnie podniósł, odnosząc się do treści § 11 ust. 1 lit. c uchwały, że o ile dopuszczalnym jest określenie powinności usunięcia zanieczyszczeń po zwierzęciu, to poza zakresem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest wskazywanie sposobu uczynienia zadość temu obowiązkowi. W kontekście treści § 11 ust. 1 lit. d uchwały należy uznać, że obowiązki związane z utrzymywaniem zwierząt domowych mogą dotyczyć zasad bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, co wynika z art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., a tym samym nie mogą odnosić się do wymogu utrzymywania zwierzęcia na terenie danej nieruchomości. Odnosząc się do § 11 ust. 2 lit. e uchwały należy uznać, że ustawodawca nie przewidział umocowania dla organu uchwałodawczego do określenia zasad wyprowadzania zwierząt egzotycznych. Z kolei mając na uwadze treść § 11 ust. 3 uchwały wskazać trzeba, że reguły przewozu zwierząt komunikacją publiczną powinny być zawarte w odrębnej uchwale wydanej na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1262 z późn. zm.). Należy mieć na uwadze, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zobowiązani są do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a u.c.p.g. Za niedopełnienie tego obowiązku właścicielom nieruchomości grozi kara grzywny (art. 10 ust. 2a u.c.p.g.). Przesądza to o konieczności precyzyjnego oraz zgodnego z zakresem przyznanych Radzie Miasta kompetencji formułowania przepisów przedmiotowej uchwały. W tym stanie rzeczy, z powodu zaistniałych istotnych naruszeń prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze treść art. 206 p.p.s.a. nie było żadnych podstaw, by przyznać Wojewodzie, pomimo reprezentacji przez profesjonalnego pełnomocnika, jakichkolwiek kwot z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda, jako organ nadzorczy, miał możliwość zakwestionowania w stosownym czasie ww. uchwały we własnym zakresie, bez generowania jakichkolwiek dalszych kosztów postępowania. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.