II SA/Gl 510/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. T. Z. zam. O. [...], S., pismem z dnia [...] r. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o dokonanie kontroli legalności budynków zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym 1, O. [...]. Domagała się także wyłączenia od załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., gdyż osoba pełniąca funkcję PINB opracowywała projekt przebudowy budynku mieszkalnego w O. przy nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczył do załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. Dnia [...] r. dokonano oględzin znajdujących się na działce budynku jednorodzinnego, budynku inwentarskiego i gospodarczego, zbiornika na nieczystości ciekłe, płyty obornika i zbiornika na gnojówkę. Kontrolowana decyzja dotyczy jedynie budynku mieszkalnego, i w dalszej części zostanie dokonana analiza postępowania jedynie w odniesieniu do tego obiektu. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że budynek mieszkalny na działce o numerze ewidencyjnym 1 został wybudowany w [...] r. legalnie na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże dokumentacja projektowa nie zachowała się. Budynek ten został rozbudowany i nadbudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt rozbudowy i nadbudowy oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Ustalono również, że odległość budynku od granicy nieruchomości będącej własnością T. Z. wynosi około 370 cm. Zmieniono również konstrukcję dachu, aby doświetlić część pomieszczeń przy pomocy okien dachowych. W związku z powyższymi ustaleniami, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane PINB w D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał M. M. zamurowanie wszystkich otworów okiennych w ścianie granicznej materiałem budowlanym o odporności ogniowej EI30. W wyniku odwołań T. Z. i M. M. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było zastosowanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie organu II instancji jego podstawą powinien być art. 51 ustawy Prawo budowlane. Podejmując ponownie postępowanie organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, które odbyły się dnia [...] r. Zgodnie z oświadczeniem M. M. 3 okna w ścianie granicznej wykonano już w [...] r. Organ wezwał również inwestora (pismem z dnia [...] r.) do udzielenia informacji, czy odstępuje od wykonania wiatrołapu i okapu połaci dachowej. W odpowiedzi M. M. stwierdził, że nie zamierza realizować tych elementów konstrukcyjnych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. ponownie nakazał inwestorowi zamurowanie wszystkich otworów okiennych w ścianie granicznej materiałem budowlanym nieprzeźroczystym o odporności ogniowej EI30. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ stwierdził, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce o numerze ewidencyjnym [...] został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu rozbudowy i nadbudowy, jak również nie odpowiada przepisom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odstępstwa w zakresie wykonania okien w ścianie granicznej uznał za istotne. Trzy z tych okien zostały wykonane w [...] r. jedno zaś podczas przebudowy i nadbudowy budynku. W projekcie zagospodarowania działki będącej załącznikiem do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej [...] r. odległość ściany granicznej budynku mieszkalnego od granicy działki określono na 360 cm. Pomiary wykazały, że odległość ta wynosi 370 cm. Jak podniósł organ administracji, odległość ta (zarówno w chwili budowy, jak i późniejszej rozbudowy), zgodnie z obowiązujacymi przepisami, musiała wynosić 400 cm. Na skutek odwołania M. M. i T. Z. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie kwestionując, iż sporny budynek został wykonany z naruszeniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zarówno w świetle przepisów obecnie obowiązujących jak i obowiązujących w trakcie budowy w [...] r.) uznał, iż rozstrzygnięcie PINB w D. jest nadmiernie rygorystyczne. Okna wykonane zostały w ścianie granicznej w oparciu o pozwolenie na budowę. Zwrócił również uwagę, że odległość ściany granicznej z otworami okiennymi od działki będącej własnością T. Z. wynosi odpowiednio 364 cm, 377 cm i 396 cm. Jednakże organ I instancji nie uwzględnił ocieplenia budynku o grubości 15 cm. Zatem odległość samych okien od granicy z nieruchomością T. Z. wynoszą odpowiednio 379 cm, 392 cm i 411 cm. W ocenie organu odwoławczego tak niewielkie odstępstwa nie uzasadniają wydania w stosunku do M. M. tak restrykcyjnych nakazów. Powołał się przy tym na wyrok tutejszego Sądu o sygnaturze II SA/Gl 1883/13. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownie nakazał M. M. zamurowanie wszystkich otworów okiennych materiałem budowlanym o odporności ogniowej EI30 w ścianie granicznej. Podtrzymał w niej swoje stanowisko, iż w istocie w każdym przypadku, gdy odległość ściany z otworami okiennymi od granicy działki wynosi mniej niż 400 cm odstępstwo należy uznać za istotne. Od tej decyzji odwołał się M. M.. Podniósł w nim, iż budynek został wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę i zgodnie z nim. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. W ocenie organu II instancji brak było w sprawie przesłanek zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sporny budynek został zrealizowany, jak wynika z całokształtu zebranego materiału dowodowego, w [...] r. w sposób legalny. Wtedy też została wykonana ściana graniczna, w odległości mniejszej niż 400 cm od granicy z nieruchomością T. Z.. Ówcześnie obowiązujące przepisy dopuszczały możliwość wydania pozwolenia na budowę z odstępstwem od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie organ powołał się na treść rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196 ze zm.). O legalności wykonania ściany granicznej z otworami świadczy zaś projekt przebudowy i nadbudowy budynku zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] przewidywał cztery otwory okienne w tej ścianie. Zatem rozstrzygnięcie PINB w D. należy uznać za sprzeczne z wcześniej udzielonym pozwoleniem na rozbudowę i nadbudowę. Organ odwoławczy wskazał wreszcie, że odstępstwa w zakresie warunków technicznych polegające na zbliżeniu ściany z otworami okiennymi do granicy nieruchomości o około 10 cm należy uznać za nieistotne. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła T. Z.. Zarzuciła organowi II instancji mataczenie i wybiórcze interpretowanie faktów. Wszystkie działania organów administracji mają na celu nieurażenie pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. To on, w ocenie skarżącej, projektując przebudowę budynku błędnie wskazał, że jest on odległy od granicy nieruchomości o 400 cm. Zakwestionowała wykonanie okien w ścianie granicznej w [...] r. Odniosła się wreszcie do braku uznania za istotne odstępstwo zmiany konstrukcji dachu dokonanej przez M. M.. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., uchylone następnie skarżoną decyzją, zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.). W świetle tego przepisu organ nadzoru budowlanego "nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Wydanie nakazu wykonania określonych robót budowlanych (w powyższym trybie) może mieć zatem miejsce przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, albo gdy roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z prawem. W ocenie składu orzekającego podjęte przez organ rozstrzygnięcie kasatoryjne oraz umorzenie postępowania w sprawie było zasadne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy, sporny budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Nie zachowała się co prawda dokumentacja budowlana, jednakże nie można przyjmować, iż budynek został wzniesiony niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. A przepisy obowiązującego w [...] r. rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196 ze zm.) dopuszczały możliwość usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 4 metry (w przypadku ściany z otworami okiennymi). Zgodnie z § 20 ust. 14 tego aktu, "w razie gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy". Jeśliby nawet przyjąć, iż w rozstrzyganej sprawie nie miało miejsca dopuszczenie do zbliżenia budynku do granicy działki, to i tak w ocenie Sądu nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie rozwiązań przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że odległość ściany z otworami okiennymi od granicy działki mniejsza niż cztery metry zawsze będzie stanowić "odstępstwo" od zatwierdzonego projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. (sygn. II OSK 2214/14 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że, kwestia "istotności odstąpienia pozostawiona została uznaniu administracyjnemu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 594/04; z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1924/06; z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2563/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zwraca przy tym uwagę Sąd pierwszej instancji na potrzebę przeprowadzenia wykładni celowościowej analizowanego pojęcia, bowiem ścisłe i literalne trzymanie się treści przepisu mogłoby w określonych przypadkach grozić nawet paraliżem procesu inwestycyjnego. Tym samym nie zostałyby osiągnięte cele, jakie chciał uzyskać ustawodawca określoną regulacją prawną, a co pozwalało sięgnąć po celowościową metodę wykładni prawa". Kontynuując ten tok rozumowania Sąd stwierdził, że "to, zatem czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne" zależy od okoliczności danej sprawy, uwzględniającej przy tym również zasadę poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego)". W rozstrzyganej sprawie odstępstwo od przepisów dotyczących usytuowania bydynków w stosunku do granicy nieruchomości wynosi od kilku do kilkunastu centymetrów. Biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone w wyżej przytoczonym wyroku NSA należy uznać, iż trafnie organ II instancji uznał, że odstępstwa w niniejszej sprawie nie mają charakteru "istotnych" Dodatkowym argumentem jest tu to, że takie stwierdzenie w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną i faktyczną skarżącej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącej zmiany konstrukcji dachu ponownie należy odwołać się do stanowiska, iż stwierdzenie "istotności" odstępstw następuje w granicach uznania administracyjnego. W tym przypadku organy obu instancji uznały, iż brak jest w tym zakresie do zastosowania rozwiązań przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność, iż w przypadku budynku skarżacej zmiana konstrukcji dachu została uznana za odstępstwo "istotne" nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, co w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zostało uzasadnione. Reasumując powyższe skład orzekający uznał, iż rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było prawidłowe zarówno w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji, jak i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.