II SA/Gl 525/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 23 lutego 2011 r. nr 78/VII/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą Rady Miasta Rybnika nr 78/VII/2011 z dnia 23 lutego 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla określonych terenów, zmieniony został symbol drogi ul. [...] z drogi dojazdowej (KDD) na drogę lokalną (18,7KDL). Skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej zmiany statusu drogi ul. [...] wniosła A. M. wskazując na naruszenie jej interesu prawnego wynikającego z faktu posiadania nieruchomości położonej bezpośrednio przy tej drodze. Zdaniem skarżącej zmiana statusu drogi z dojazdowej na lokalną spowoduje zwiększenie natężenia ruchu, a co za tym idzie zwiększenie emisji spalin oraz hałasu. W konsekwencji doprowadzi to również do zmniejszenia wartości należącej do niej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rybnika wniosła o jej odrzucenie z uwagi na nie wykazanie przez skarżącą interesu prawnego do zaskarżenia w opisanym zakresie uchwały z dnia 23 lutego 2011r. W toku postępowania sądowego skarżąca potwierdziła, że zmiana oznaczenia drogi nie doprowadziła do zmiany jej szerokości w stosunku do zapisów wcześniej obowiązującego planu miejscowego, a usytuowanie ogrodzenia należącej do niej nieruchomości pozwala na urządzenie drogi zgodnie z zapisami planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze A. M. nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, albowiem skarga nie została wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 446, zwanej dalej: "u.s.g." ) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zatem podstawę do odrzucenia skargi stanowi brak naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę. Taka sytuacja w ocenie Sądu ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., łączyć musi naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu skarżącego ( interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego) z obiektywnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących przez organ gminy podejmujący uchwałę. Przyjęta w art. 101 ust. 1 u.s.g. konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) uprawnionym zaś, do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Przy czym należy również wskazać, że interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienie naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008r., sygn. akt I OSK 277/08, wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r. sygn. akt I OSK 208/12, wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r. sygn. akt OSK1437/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Wa 1928/04 dostępne na : www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym, że interes prawny skarżącego, do którego wprost odwołuje się art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2002r. sygn. akt IV SA 1486/01, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2006r. sygn. akt II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/06, dostępne na : www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę powyższe poglądy w całości podziela. Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie. Dlatego przyjąć należy, że pozbawienie określonej drogi statusu drogi dojazdowej i ustanowienie w to miejsce drogi lokalnej przez uprawniony do tego organ - przy zachowaniu trybu podejmowania uchwały w tym zakresie - w sytuacji, gdy poprzez podjęcie uchwały właścicielka nieruchomości przyległej nie jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej, jak również nie ogranicza się w żaden sposób możliwości korzystania z jej nieruchomości, nie można traktować jako naruszenia posiadanego interesu prawnego. Ponownie należy również wskazać, że sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Kwestionując bowiem uchwałę trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z której wywodzi on swój interes prawny ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013r. sygn. akt I OSK 2236/12, LEX nr 1331533 oraz wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12). Nie można również uznać, aby nieskonkretyzowane i subiektywne odczucie dotyczące zwiększenia emisji spalin, natężenia hałasu, czy spadku wartości nieruchomości mogło mieć wpływ na ocenę interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie pod określoną zabudowę, inwestycję, czy rodzaj działalności gospodarczej, nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia. Oznacza to, że zaskarżona uchwała w części w której zmieniła status ulicy [...] z drogi dojazdowej na drogę lokalną, nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia wnoszącej skargę. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarżąca nie legitymują się żadnym tytułem do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta jak wcześniej wspomniano, w zakresie w jakim została zaskarżona nie narusza jej interesu prawnego ani uprawnienia.