II SA/Gl 538/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty przy sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r. Organ nadzoru wskazał, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2010, nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. W § 1 wskazanej uchwały Rada Miejska w Z. wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty od ceny lokali mieszkalnych, ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., przeznaczonych do sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz ich najemców. Wymieniła przy tym 109 lokali oznaczając je co do tożsamości poprzez wskazanie ich adresu i nieruchomości, na której się znajdują, określając wysokość udzielonej bonifikaty dla każdego z tych lokali. Z kolei w § 2 tej uchwały Rada Miejska w Z. wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dla 77 wymienionych nieruchomości lokalowych, również określając wysokość tej bonifikaty. Stwierdzając zaskarżonym rozstrzygnięciem nieważność ww. uchwały organ nadzoru wskazał, iż w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 206, poz. 1590) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego był uprawniony do wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., jeżeli nieruchomość była sprzedawana na cele określone w art. 68 ust. 1 tej ustawy. Od daty wejścia w życie nowelizacji, tj. od dnia 7 stycznia 2010 r., przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość sprzedawana jest jako lokal mieszkalny. Jednocześnie dodany został w art. 68 ust. 1b, zgodnie z którym w zarządzeniu wojewody albo w uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikaty i wysokość stawek procentowych. W ocenie organu nadzoru w dacie podejmowania spornej uchwały Rada Miejska nie była uprawniona do wyrażenia zgody na udzielenie konkretnych bonifikat, a tym samym uchwała ta pozbawiona jest podstawy prawnej. W skardze do sądu administracyjnego Gmina Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisu art. 68 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w chwili podejmowania przez Radę Miejską przedmiotowej uchwały nie była ona uprawniona do wyrażenia zgody na udzielenie konkretnych bonifikat. Skarżąca Gmina zarzuciła ponadto naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w ten sposób, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z tym przepisem, a to dlatego, że do czasu określenia zasad dotyczących nabywania, zbywania oraz warunków udzielania bonifikat i wysokości ich stawek procentowych, wójt może dokonywać tych czynności tylko za zgodą rady gminy. W uzasadnieniu skarżąca dostrzegając zmiany wprowadzone ustawą z dnia [...]r. stwierdziła, że zmiany te nie uprawniają do twierdzenia, że w uchwale rady mogą być określone wyłącznie ogólne warunki udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych, a nie może być udzielona zgoda na udzielenie bonifikaty w sprawach indywidualnych. Dodanie w art. 68 u.g.n. ustępu 1b nie ogranicza prawa gminy do indywidualnego wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych. Ponadto w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nadzoru nie wziął pod uwagę ograniczenia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo powołał się na uzasadnienie rządowego projektu do nowelizacji u.g.n. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącej Gminy podtrzymała skargę podkreślając, że z przepisów ustawy nie wynika zakaz udzielania przez radę gminy zgody na udzielenie przedmiotowej bonifikaty. Wyjaśniła jednocześnie, że przez przeoczenie zacytowany w uzasadnieniu skargi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. nie odzwierciedla obowiązującej treści tej normy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w przypadku sprzeczności z prawem kontrolowanego aktu organ nadzoru stwierdza jego nieważność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W niniejszej sprawie rozważenia wymagała dokonana przez strony wykładnia art. 68 ust. 1 i 1b u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. W tej kwestii Sąd podziela argumentację organu nadzoru, że z dniem wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej, tj. z dniem 7 stycznia 2010 r., rada gminy utraciła kompetencje do wyrażania zgody na udzielanie bonifikaty, o której mowa w art. 68 u.g.n. Taka konkluzja wynika wprost z porównania treści omawianego przepisu sprzed jego nowelizacji z treścią obowiązującą w dacie podjęcia spornej uchwały. W myśl art. 68 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 stycznia 2010 r. właściwy organ mógł udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, w przypadkach określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynikało, że po pierwsze - wyliczenie przypadków, w których mogła zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, po drugie – udzielenie bonifikaty pozostawione zostało uznaniu właściciela tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości. Po trzecie wreszcie, co jest istotne – udzielenie bonifikaty, czyli obniżenie ceny, miało charakter indywidualny. Oznacza to, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy o udzieleniu bonifikaty decydował organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu zgody rady gminy. Jeżeli więc organ wykonawczy zdecydował się na udzielenie bonifikaty, co leży w jego wyłącznej kompetencji, zobowiązany był uzyskać zgodę rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wypowiadany był pogląd, że udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy gminy i zgoda rady gminy co do faktu jej udzielenia, zakresu, a także jej wysokości miały charakter indywidualny, tzn. winna była być udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości. Nie wykluczało to jednak możliwości określania przez radę gminy w uchwale abstrakcyjnej (generalnej) przypadków, w których dopuszczało się zastosowanie bonifikaty (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2924/03, w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 225/06 oraz z dnia 11 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 1058/05, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., str. 285 i nast.). Jak słusznie argumentowano uchwała rady gminy w odniesieniu do konkretnych przypadków faktycznych nie mogła ustalać jako zasadę zastosowania obniżki ceny (bonifikaty) w ściśle określonej wysokości. Takie postanowienia uchwały stanowiły przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 68 ust. 1 u.g.n. Modyfikacja tych poglądów nastąpiła po nowelizacji u.g.n. wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218). Dodano wówczas w art. 68 ustęp 3a, w myśl którego m.in. zgoda na udzielenie bonifikaty mogła dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Zgoła odmiennie przedstawia się stan prawny w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały. Od dnia 7 stycznia 2010 r. art. 68 ust. 1 stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art.. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Z kolei zgodnie z art. 68 ust. 1b w takim zarządzeniu lub uchwale określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Dodatkowo przepis art. 68 ust. 3a nie dotyczy obecnie sytuacji, o których mowa w art. 68 ust. 1, co jest konsekwencją odstąpienia przez ustawodawcę od wymogu uzyskania zgody na sprzedaż z bonifikatą. Nadal więc do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy należy udzielanie bonifikat, jednakże obecnie organ ten czyni to na podstawie uchwały generalnej, nie zaś jak to miało miejsce dotychczas, na podstawie indywidualnej zgody rady. Tym samym z dniem [...]r. odpadła podstawa prawna do udzielania przez radę gminy zgody na sprzedaż z bonifikatą, o której mowa w art. 68 ust. 1 u.g.n. Kompetencja taka nie wynika też z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Przepis ten nie zawiera bowiem, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, odniesienia do warunków udzielania bonifikat i wysokości ich stawek procentowych. Upoważnienie rady do określenia tych parametrów wynika natomiast wprost z art. 68 ust. 1b u.s.g. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że nie sposób uznać, aby przedmiotowa uchwała mieściła się w dyspozycji tego ostatnio powołanego przepisu. W szczególności przepis ten nie obejmuje kompetencji rady do udzielania zgody na sprzedaż, a ponadto nakazuje, aby uchwała w tym przedmiocie zawierała poza wysokością stawek procentowych co najmniej warunki udzielania bonifikat, czego brak w kontrolowanej przez Wojewodę uchwale. W ocenie Sądu kompetencji rady gminy nie można domniemywać, zaś w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do wyrażenia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zgody na udzielanie bonifikaty w trybie art. 68 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo wskazać przyjdzie, co umknęło organowi nadzoru, że analogiczne zarzuty mogły zostać postawione również w stosunku do zapisu § 2 uchwały. Ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. zmieniony bowiem został także przepis art. 73 ust. 3 u.g.n. stanowiący podstawę do udzielania bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. To niedopatrzenie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, albowiem w istocie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając nieważność uchwały w całości, odnosi się do aktu dotkniętego właśnie w całości wadami uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skoro zatem zarzuty i argumenty skarżącej nie znajdują uzasadnienia w świetle powyższych wywodów, to uznać należało zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za odpowiadające prawu, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).