II SA/Gl 582/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu J. N. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.173.2023.ZS w przedmiocie robót budowlanych oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 11 grudnia 2023 r., nr WINB-WOA.7721.173.2023.ZS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 31 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie robót budowlanych w obiekcie garażowym przy ul. [...] w S. (działka nr [...] ob. [...]) w granicy z nieruchomością ul. [...] w S. (działka nr [...] ob. [...]). Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej "p.b."). W uzasadnieniu decyzji opisano chronologicznie czynności podejmowane w sprawie. Wskazano, że w toku czynności wyjaśniających przeanalizowano zakres wykonanych robót budowlanych w oparciu o opinię techniczną oraz ustalenia faktyczne pracowników PINB. Wykonane roboty zakwalifikowano jako docieplenie oraz przebudowę. Przebudowa budynku garażowego zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b) w związku z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) p.b. oraz docieplenie obiektów o wysokości do 12 m, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c) p.b. nie wymaga dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. O powyższej kwalifikacji decydują ustalenia wysokości garażu dokonane w opinii technicznej oraz przez pracowników PINB. Ponadto z przedłożonej opinii technicznej wynika, że wykonane zmiany nie naruszają elementów konstrukcyjnych budynku i nie pogarszają jego stanu. PINB nie posiada uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego lub jakości wykonanych robót. Istniejący garaż przeanalizowano również pod katem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. nr [...]. Zgodnie z § 6 uchwały dopuszcza się sytuowanie budynków w granicy w obszarach terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności (MNn). Ponadto w obszarze ul. [...] w S. oznaczonej jako AB.55 MNn dopuszczalna jest maksymalna wysokość zabudowy 16 m, w tym maksymalna wysokość budynków 10 m. Kwestie ewentualnego przekroczenia granic działek poprzez wykonanie docieplenia ścian lub dachu, a także ewentualne immisje powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne na podstawie przepisów cywilnych. Odwołanie od decyzji wniosła E.L., właścicielka działki nr [...], wskazując na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności przez przyjęcie przez PINB, że: - nie doszło do zmiany istotnych parametrów i kubatury budynku, gdzie w rzeczywistości i szerokość i wysokość garażu zostały istotnie zmienione; - właściciel garażu wymienił tylko poszycie dachu, gdzie w rzeczywistości wymienił całą konstrukcję dachu, co doprowadziło do rozbudowy garażu; - aktualne pozostają ustalenia z oględzin garażu dokonane 29 października 2020 r., podczas gdy od momentu przeprowadzenia oględzin do wydania decyzji minęły 3 lata, a organ nie przeprowadził kolejnych oględzin i nie upewnił się, że nie doszło do kolejnej zmiany, tj. rozbudowy garażu; - opisywane roboty stanowiły docieplenie jak i przebudowę garażu, gdzie w rzeczywistości doszło do samowolnej rozbudowy garażu; - dach jest ocieplany od góry wobec czego nie zwiększyła się znacznie jego wysokość, gdzie w rzeczywistości dach garażu ociepla się od dołu, co powoduje zwiększenie wysokości garażu nie poprzez jego ocieplenie, a poprzez podwyższenie jego konstrukcji. W zakresie naruszenia prawa materialnego odwołująca podniosła zarzut naruszenia art. 48 p.b. poprzez jego błędne niezastosowanie i niewydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Ponadto wskazała, że PINB błędnie przyjął, że w 2019 r. na sporne roboty budowlane nie było wymagane pozwolenie na budowę. ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., obecnie zaskarżoną decyzją uchylił decyzję PINB w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy przedstawił chronologiczne przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ŚWINB wskazał, że przedmiotem badania w postępowaniu są w pierwszej kolejności kwestie legalności budowy garażu, legalności jego rozbudowy dokonanej w latach 1987 – 1988 i legalności robót budowlanych wykonanych w obiekcie w 2019 r. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że wszystkie ww. roboty zostały wykonane legalnie, bądź nie można ich uznać za nielegalne z powodu braku dowodów wskazujących na tę okoliczność, badaniu podlega kwestia zgodności ich wykonania z przepisami prawa, w tym warunkami technicznymi oraz planem zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją o warunkach zabudowy. PINB prawidłowo wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że zarówno budowa jak i następnie rozbudowa garażu dokonana w latach 80-tych ubiegłego wieku była nielegalna. Samowoli budowlanej nie można domniemywać. Zupełnie inaczej wygląda natomiast ocena legalności robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym garażu w 2019 r. Celem ustalenia ich legalności, w pierwszej kolejności należy dokonać prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, następnie ustalić, czy w dacie ich wykonania konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czy też nie podlegały one reglamentacji przepisów p.b. PINB dokonał nieprawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że zmianie uległy parametry charakterystyczne obiektu jak wysokość i kubatura budynku. Z przedłożonej opinii technicznej wynika, że przed robotami budowlanymi z 2019 r. budynek miał wymiary: długość 7,46 m, szerokość 3,83 m, wysokość 2,95 m. Z kolei podczas kontroli w 2021 r. ustalono, że wymiary garażu wynoszą: długość 7,70 m, szerokość 3,83 m, wysokość górnej kalenicy 3,40 m, wysokość dolnej kalenicy (okap) 3,11 m. Z danych tych jednoznacznie wynika, że zmianie uległy parametry charakterystyczne obiektu budowlanego, a więc doszło do jego rozbudowy, a nie przebudowy czy też remontu. Naruszenia przepisów p.b. powinny być ocenianie według przepisów obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. W sprawie ustalono, że roboty budowlane polegające na rozbudowie garażu wykonano w ostatnim kwartale 2019 r. Obowiązujące wówczas przepisy nie zawierały zwolnienia w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy wskazuje, że właściciel garażu nie posiada wymaganego pozwolenia. Oznacza to, że roboty budowlane w obiekcie garażowym w 2019 r. zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Wobec tego konieczne jest wdrożenie trybu legalizacyjnego i procedowania przez PINB w trybie art. 48 p.b. W ponownym postępowaniu dowodowym, PINB w pierwszej kolejności przeprowadzi oględziny na działce nr [...] przy ul. [...] w S. celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie stanu garażu, gdyż ostatnie czynności miały miejsce w 2021 r. ŚWINB zobligowany jest wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a. gdyż merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy w powyższym zakresie uniemożliwiłoby stronom weryfikację ustaleń i ocen w tym zakresie, dokonanych po raz pierwszy dopiero w toku rozpatrywania odwołania. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Od decyzji ŚWINB Skarżący złożył sprzeciw. W sprzeciwie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tej regulacji, bowiem decyzja PINB nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Organ odwoławczy; 2) art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy pełne wyjaśnienie wszystkich faktów oraz swobodna, a nie dowolna ocena materiału dowodowego, winny prowadzić do innych wniosków decydujących o kształcie wydanego rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim do uznania, że decyzja PINB jest wydana bez naruszenia przepisów, co stanowi naruszenie słusznego interesu Skarżącego; 3) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu udziału w postępowaniu poprzez skierowanie przez ŚWINB decyzji administracyjnej do osoby uznanej za pełnomocnika, zamiast do Skarżącego jako strony postępowania; 4) art. 40 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i doręczenie decyzji osobie nie będącej pełnomocnikiem ustanowionym przez Skarżącego w sprawie, co naruszyło słuszny interes Skarżącego. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący wyjaśnił m. in, że w postępowaniu administracyjnym nie ustanawiał pełnomocnika. Cała korespondencja na etapie postępowania przed Organem pierwszej instancji była mu doręczana bezpośrednio. Tylko ŚWINB wysłał decyzję pełnomocnikowi, który został przez Skarżącego ustanowiony we wcześniejszym postępowaniu. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wezwania PINB w S. z [...] r., zawiadomienia ŚWINB z 6 czerwca 2023 r. oraz dokumentu odwołania pełnomocnictwa z 18 kwietnia 2024 r. wraz z potwierdzeniem nadania celem wykazania, że w sprawie nie działał pełnomocnik ustanowiony przez Skarżącego. Zdaniem Skarżącego, ŚWINB w żadnym stopniu nie wykazał przesłanek, które uprawniałyby do ponownego przeprowadzenia postępowania przed Organem pierwszej instancji. Podnoszone wątpliwości Organ odwoławczy mógł wyeliminować we własnym zakresie, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe z art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, wskazując ponownie na argumenty uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się do zarzutu doręczenia decyzji na ręce pełnomocnika, Organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajdowało się pełnomocnictwo udzielone przez Skarżącego osobie, której decyzja została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Pełnomocnictwo nie zostało odwołane, a PINB bezzasadnie pominął pełnomocnika w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprzeciw w rozpoznawanej sprawie został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Zaskarżona decyzja została doręczona Skarżącemu 19 kwietnia 2024 r. (por. notatka służbowa pracownika ŚWINB z 19 kwietnia 2024 r.)., a sprzeciw został wniesiony 23 kwietnia 2024 r. (data stempla pocztowego, karta 18 akt sądowych). Doręczenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 44 k.p.a. pełnomocnikowi Skarżącego ustanowionego w innej sprawie było bowiem bezskuteczne. Wyjaśnić należy, że strona w postępowaniu administracyjnym może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). W myśl art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a jeśli zostało udzielone na piśmie to pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Przepis art. 33 § 3 k.p.a. wyraźnie stanowi, że chodzi o akta sprawy, nie zaś o akta dowolnej sprawy prowadzonej wcześniej przez organ. Tym samym pełnomocnictwo złożone do akt sprawy innej nie może wywoływać skutku w postaci zobligowania organu do dokonywania doręczeń na adres pełnomocnika tym pełnomocnictwem ustanowionego. W rozpoznawanej sprawie Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem doręczył zawiadomienie o wszczęciu postępowania bezpośrednio Skarżącemu, a nie pełnomocnikowi Skarżącego ustanowionemu w 2021 r. w innej sprawie. Status strony postępowania w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych przy obiekcie garażowym przy ul. [...] w S. Skarżący uzyskał dopiero z chwilą zawiadomienia go wszczęciu tego postępowania, co nastąpiło z urzędu. Istnienia stosunku pełnomocnictwa nie można domniemywać. Ustanowienie pełnomocnika jest prawem strony, zatem w każdym postępowaniu powinna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Wynikający z art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek organu dokonywania doręczeń i wszelkich czynności procesowych z udziałem pełnomocnika aktualizuje się zatem dopiero od chwili złożenia do akt konkretnego postępowania dokumentu pełnomocnictwa, o określonym zakresie umocowania. W rozpoznawanej sprawie doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło do rąk J.K., którego Organ odwoławczy samorzutnie uznał za pełnomocnika Skarżącego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby Skarżący udzielał ww. osobie pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu wszczętym przez PINB w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy obiekcie garażowym. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym PINB dokonywał doręczeń bezpośrednio Skarżącemu. Dokument pełnomocnictwa znajdujący się w aktach administracyjnych dotyczy innego postępowania i został przedłożony przed wszczęciem postępowania przez PINB. Przed wszczęciem postępowania Skarżący nie mógł być uznany za jego stronę, tym samym nie jest możliwe, aby mógł działać przez pełnomocnika. Następnie należy podkreślić, że przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego zainicjowanego sprzeciwem jest kontrola decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ocenia wyłącznie czy organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasatoryjną, nie rozstrzyga zaś sprawy merytorycznie. Określony w art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. zakres rozpoznania sprawy nie obejmuje bowiem oceny decyzji administracyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19 i z 7 czerwca 2018 r., II OSK1319/18 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Tym niemniej, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że ŚWINB w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie PINB umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych w obiekcie garażowym jako bezprzedmiotowe. Organ pierwszej instancji – w oparciu o opinię techniczną i ustalenia faktyczne pracowników PINB – uznał, że zrealizowane przez Skarżącego w 2019 r. roboty budowlane przy budynku garażu stanowiły docieplenie i przebudowę. Zdaniem PINB o takiej kwalifikacji robót decydują ustalenia dotyczące wysokości garażu. Jak wynika z opinii technicznej przed wykonaniem prac budynek garażu posiadał wymiary wynoszące: długość 7,46 m; szerokość 3,83 m oraz wysokość 2,95 m. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 27 maja 2021 r. ustalono, że wymiary budynku wynosiły około: długość 7,70 m; szerokość 4 m; wysokość górnej kalenicy 3,40 m; wysokość dolnej kalenicy 3,11 m. Różnice w wymiarach zewnętrznych budynku wynikają z docieplenia obiektu, natomiast wysokość dachu została zwiększona na skutek konieczności wzmocnienia konstrukcji w związku z montażem paneli fotowoltaicznych. Roboty te nie wymagały ani dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. PINB nie posiadał też wątpliwości co do stanu technicznego budynku ani jakości wykonanych robót. Organ pierwszej instancji uznał zatem, że postępowanie w takich okolicznościach jest bezprzedmiotowe. ŚWINB, pomimo zaakceptowania prawidłowych ustaleń faktycznych dokonanych przez PINB w zakresie okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy uznał, że Organ pierwszej instancji nieprawidłowo zakwalifikował roboty budowlane wykonane w obiekcie garażowym. Zdaniem ŚWINB zmianie uległy parametry charakterystyczne obiektu budowlanego jak wysokość i kubatura budynku, a więc doszło do jego rozbudowy, a nie przebudowy czy też remontu. Następnie Organ odwoławczy wskazał, że według przepisów p.b. obowiązujących w dacie zakończenia robót (IV kwartał 2019 r.) roboty wykonane przez Skarżącego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na brak odpowiedniego zwolnienia w przepisach p.b. Zgromadzony zaś w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że Skarżący jako inwestor wymaganego pozwolenia na budowę nie posiada, a zatem doszło do wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. ŚWINB uznał zatem, że PINB dokonał błędnej oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, zaś postępowanie nie jest bezprzedmiotowe - istnieje przedmiot sprawy w postaci samowoli budowlanej. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zakończenia robót) przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W p.b. brak jest legalnej definicji parametrów użytkowych lub technicznych. Przyjmuje się, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia etc.) elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 października 2017 r., II SA/Bd 590/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 września 2023 r., II SA/Gl 593/23 - opubl. w CBOSA). Z kolei rozbudowa to jedna z postaci budowy (art. 3 pkt 6 p.b.). Przepisy p.b. nie definiują pojęcia rozbudowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozbudowa oznacza zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2018 r., II GSK 1318/16, opubl. w CBOSA). Rozbudowa oznacza powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 kwietnia 2024 r., II SA/Go 50/24, opubl. w CBOSA). Roboty budowlane przeprowadzone w 2019 r. obejmowały m. in. wyburzenie ściany wschodniej garażu i wykonanie nowej ściany, wymianę drewnianej konstrukcji dachu, prace tynkarskie i ociepleniowe dachu i ścian garażu, wzmocnienie konstrukcji dachu dodatkowymi bloczkami. Wskutek tych prac niewątpliwie doszło do zmiany parametrów charakterystycznych garażu jak wysokość i kubatura obiektu. W ocenie Sądu dokonana przez ŚWINB kwalifikacja prawna ww. robót budowlanych, jako rozbudowa obiektu budowlanego, jest zatem prawidłowa. Trafnie więc Organ odwoławczy zakwestionował stanowisko PINB i wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 48 p.b. wobec faktu, że Skarżący jako inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę. Gdyby ŚWINB przestąpił do rozstrzygania sprawy, stosując odpowiedni tryb postępowania legalizacyjnego, czyniłby to po raz pierwszy – a zatem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie mieści się w dyspozycji art. 136 § 2 k.p.a. Ponadto Organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a., czyli orzekać w sposób merytoryczny, bowiem Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, a zatem nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy w sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, gdyż naruszyłoby to przepis art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 5 lutego 2010 r., II OSK 113/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 14 lutego 2019 r., II SA/Lu 241/19 – opubl. w CBOSA). Uznać zatem należy, że ŚWINB zasadnie uchylił decyzję Organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 grudnia 2021 r., II SA/Ol 951/21, opubl. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.