II SA/Gl 615/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2016 r. sprawy ze skargi D. W. i G. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu oddala skargę. Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 17 §1, art. 102 §2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm. – u.p.e.a.) w związku z art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm. – dalej p.r.d.), ustalił zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu marki [...] o nr rej. [...] za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości 929,20 zł, w tym za dozór pojazdu w wysokości 799,20 zł oraz za koszty holowania pojazdu w wysokości 130 zł. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżący D. W. oraz G. O. wnieśli o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając mu naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3, 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 102 § 2 u.p.e.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1, 126 i 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podano m. in., że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 50, poz. 449), jak i obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237 ze zm.), nie mogą być stosowane do rozliczeń za dozór pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 50a p.r.d. W obowiązujących uregulowaniach prawnych brak jest przepisu pozwalającego zastosować tryb decyzyjny (mogący być poddany kontroli sądowo-administracyjnej) do ustalania kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 50a p.r.d. Powyższe prowadzi do wniosku, że w zakresie roszczeń wynikających z usuwania i przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 50a p.r.d., właściwy jest sąd powszechny. Takie stanowisko zaprezentował WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26 września 2013r. w sprawie o sygnaturze II SA/Ol 626/13. Skargę na powyższe postanowienie złożyli D. W. oraz G. O., zaskarżając je w całości. Wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uchylenie w całości postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, od organu na rzecz skarżących, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 50a ust. 5 p.r.d. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 5 oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. 2007 Nr 191, poz. 1377) oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną wykładnię na skutek przyjęcia, iż brak jest podstaw do stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do rozliczeń kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu usuniętego z drogi w tym trybie, dla których właściwy jest sąd powszechny, pomimo iż działanie organu w tym trybie ma charakter władczy, a jednostka skarżących była w sposób administracyjnoprawny wyznaczona przez starostę do usuwania pojazdów oraz sprawowania nad nimi dozoru; 2. § 3 ust. 2b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie na skutek pominięcia, iż pojazdy, które przeszły na własność gminy uznawane są za porzucone z zamiarem wyzbycia się, a zatem, są rzeczą znalezioną w rozumieniu art. 187 § 1 k.c.; 2. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 7 w zw. z art. z art. 77 § 1 k.p.a. poprze ich nieprawidłowe zastosowanie na skutek braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym na skutek niezweryfikowania przyczyn, dla których organ I Instancji odstąpił od poszukiwania dokumentów dostarczonych przez skarżących, a także nieustalania, czy skarżący byli podmiotem wyznaczonym; 2. art. 220 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a to na skutek pominięcia, iż Organ I Instancji zobowiązał skarżących do przedstawienia dokumentów, w których posiadaniu był organ w ramach zgromadzonych przez niego danych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że Straż Miejska wydała dyspozycję usunięcia z drogi wymienionego na wstępie pojazdu, który na podstawie art. 50a p.r.d. został odholowany i umieszczony na parkingu prowadzonym przez skarżących, w oparciu o umowę zawartą z Prezydentem Miasta. O fakcie jej obowiązywania wspomina się m. in. w skardze. Skarżący w związku z wykonywaniem dozoru tego pojazdu wystąpili o zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór. Nadto, materiał dowodowy potwierdza, że pojazd ten przeszedł na własność miasta S. z mocy prawa. Zasadnicza kwestia, która wymagała rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy istnieje podstawa prawna do stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do rozliczeń kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 50a p.r.d. W szczególności zaś, czy z uwagi na dostrzegalną analogię w regulacji zagadnienia usuwania pojazdów z drogi w powyższym przepisie i art. 130a p.r.d., następuje odwołanie do art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej w związku z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obowiązującego w okresie usunięcia pojazdu z drogi). Dopiero ustalenia w tym zakresie pozwalają na ocenę prawidłowości ustaleń organu odwoławczego odnośnie treści żądania wnioskodawców i rozstrzygnięcia wskazującego na brak właściwości organu administracji publicznej do rozpoznania sprawy, z uwagi na właściwość sądu powszechnego. Jak stanowi przepis art. 50a p.r.d. pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza (ust. 1). Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1, nieodebrany na wezwanie gminy przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na własność gminy z mocy ustawy (ust. 2). Przepisu ust. 2 nie stosuje się, gdy nieodebranie pojazdu nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zobowiązanej (ust. 3). Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio, gdy w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu nie została ustalona osoba uprawniona do jego odbioru (ust. 4). W oparciu o delegację zawartą w ust. 5 tego przepisu wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.), a następnie rozporządzenie tego Ministra z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane (Dz. U. Nr 143, poz. 845 ze zm.). Art. 50a p.r.d. dotyczy władztwa administracyjnego w relacji do pojazdu tam wymienionego oraz jego właściciela, a nie do podmiotu prowadzącego parking. Są to odrębne relacje. Przepis ten w szczególności nie zawiera w swej treści upoważnienia do rozstrzygania przez organ gminy o kosztach wynagrodzenia za dozór pojazdu. Celem ustawodawcy w tej regulacji było zapewnienie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego poprzez usuwanie pojazdów, które nie powinny znajdować się na drodze. Słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że choć tym samym celem kierował się ustawodawca w art. 130a p.r.d., tworząc odrębną podstawę prawną do usuwania pojazdów z drogi, to treść tych regulacji jest zupełnie różna. Owe różnice sprowadzają się do innych podmiotów, na rzecz których następuje przepadek pojazdów (gmina – art. 50a p.r.d., powiat – art. 130a p.r.d.) oraz innego trybu nabycia prawa własności tych pojazdów (z mocy ustawy przez gminę, w wyniku orzeczenia sądu w przypadku powiatu – obecna regulacja, wcześniej - Skarbu Państwa). Powyższe nie pozwala zatem na zastosowanie analogii w przypadku rozliczeń kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 50a p.r.d. i art. 130a p.r.d. Wobec tego powołane rozporządzenia nie znajdują zastosowania do rozliczeń za dozór pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 50a p.r.d. Ponownie należy bowiem zaakcentować, że przepadek pojazdu następuje w tym przepisie z mocy prawa, bez orzeczenia sądu i na rzecz gminy, a nie Skarbu Państwa, czy powiatu. Prawidłowo zatem organ odwoławczy ocenił odmienny zakres unormowań art. 50a i art. 130a p.r.d. Tym samym nie są zasadne argumenty skarżących wskazujące na zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wymaga przy tym zauważyć, że przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych zapadły na gruncie art. 130a p.r.d. i dotyczyły odmiennych kwestii niż ta, która wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przykładowo, w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1449/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 23 lutego 2015 r. prowadził rozważania odnośnie określenia podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o pokrycie kosztów związanych z dozorem pojazdu usuniętego w trybie art. 130a p.r.d. Nie można także przyznać racji skarżącym w odniesieniu do twierdzeń wskazujących na zastosowanie w sprawie § 3 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągania stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wszak, jak sami skarżący zwracają na to uwagę, art. 50a p.r.d. w sposób odrębny od innych unormowań (w tym art. 187 § 1 Kodeksu cywilnego) reguluje podstawę przejścia własności pojazdu na rzecz gminy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w obowiązujących uregulowaniach prawnych brak jest przepisu pozwalającego zastosować tryb decyzyjny do ustalania kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu usuniętego z drogi w oparciu o art. 50a p.r.d. Trybu rozliczeń tych kosztów nie wskazują także akty wykonawcze, wydane głównie w sprawie usuwania pojazdów. W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu, w sprawach rozliczeń wynikających z dozoru pojazdów, o których mowa w art. 50a p.r.d., właściwy jest sąd powszechny. Nawet w skardze przywołuje się fakt, że przedmiotem umowy, obejmującej przypadki określone w art. 50a oraz 130a p.r.d., było "współdziałanie obu podmiotów w zakresie usuwania pojazdów", gdzie "strony ustaliły" szczegóły tych relacji. Fakty te dodatkowo potwierdzają cywilny charakter stosunku łączącego obie strony i brak władztwa typowego dla stosunku administracyjnego, przynajmniej w zakresie objętym niniejszą sprawą. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w tym przedmiocie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 547/14, w którym stwierdzono m.in., że z treści art. 50a p.r.d. nie wynika, żeby organ gminy po usunięciu pojazdu przez straż gminną lub Policję oraz umieszczeniu go na parkingu osoby prowadzącej taką działalność, nawet jako podmiot wskazany przez starostę na podstawie art. 130a ust. 5f p.r.d., posiadał legitymację do wydania decyzji w sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu. Sąd ten wskazał na brak unormowań prawnych w tym przedmiocie, co czyni sprawy rozliczeń pomiędzy gminą, właścicielem lub posiadaczem pojazdu oraz prowadzącym parking, sprawami regulowanymi prawem cywilnym, w przeciwieństwie do spraw rozstrzyganych na podstawie art. 130a p.r.d. Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 626/13. Również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2855/12, wyraził pogląd, że w zakresie roszczeń wynikających z umowy w przedmiocie świadczenia usług usuwania z dróg i przechowywania na parkingach strzeżonych, pojazdów określonych w art. 50a ust.1 p.r.d., właściwy jest sąd powszechny. Zwrócić też przyjdzie uwagę na stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 11/16, na mocy którego rozstrzygnięty został negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego a Wójtem Gminy na tle rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę wynagrodzenia z tytułu przechowywania pojazdu w trybie art. 50a ust. 1 p.r.d. Orzeczenie to zapadło jednak w odmiennym stanie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na regulację art. 58 § 4 p.p.s.a., związany był prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu, który uznał, że droga sądowa w postępowaniu cywilnym w tej sprawie jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Z uwagi na motywy rozstrzygnięcia, a w szczególności na brak właściwości organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, bezprzedmiotowe stało się rozpatrywanie zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 220 k.p.a, związanych z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy poprzez prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.