II SA/Gl 660/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant asystent sędziego Olga Hibner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E. G., C. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia (...) r., nr (...) i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżona decyzja wydana została na skutek postępowania przeprowadzonego po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 2396/02. Na mocy tego wyroku Sąd uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] roku. Przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w których doszło do wydania uchylonych decyzji była samowola budowlana dotycząca inwestycji zrealizowanej przez uczestnika postępowania J. S. na terenie nieruchomości położonej w J. przy ul. [...]. Niezależnie od powyższego na skutek zaskarżenia przez tych samych skarżących decyzji wydanych w równolegle prowadzonym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 marca 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 166/02 uchylił decyzje organów obu instancji w tym właśnie przedmiocie. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżących od ponownie wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] , umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta została następnie uchylona kolejnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2006 roku, sygn. akt II SA/Gl 223/05. Skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona przez inwestora została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 roku, sygn. akt II OSK 882/06. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja poprzedzona została decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] roku, Nr [...] , mocą której odmówiono nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jako podstawę prawną tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu stwierdzono, że "naprawione" zostały wszystkie nieprawidłowości, również te wskazane w wyroku WSA z dnia 17 listopada 2004 roku. Wskazano, iż postępowanie w tej sprawie zakończone zostało decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Organ pierwszej instancji nie wskazał przy tym daty, ani numeru tej decyzji. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Wskazali, iż po wyroku z dnia 17 listopada 2004 roku organ nie prowadził żadnego postępowania w sprawie samowoli budowlanej i nie powiadamiał skarżących o jakichkolwiek czynnościach, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Dopiero po wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie doszło do wydania zaskarżonej decyzji. W postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie skarżący jednak nie brali udziału. Dalej podniesiono, że decyzja wydana została z pominięciem ustaleń i wskazań wyrażonych we wcześniejszych wyrokach WSA w Gliwicach. Podkreślono, że sporna inwestycja była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową, gdy w rzeczywistości powstał budynek hurtowni materiałów budowlanych. Oznacza to zdaniem skarżących, że organ dopuścił do użytkowania budynek o funkcji sprzecznej z treścią pozwolenia na budowę. Rozpoznając to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzja utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że inwestor zrealizował obiekt budowlany w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu. Nieprawidłowości zostały jednak naprawione i usunięte w toku postępowania odbiorowego, a inwestor doprowadził obiekt do stanu zgodnego z prawem. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest udzielone decyzją z dnia [...] roku pozwolenie na użytkowanie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę należało wydać zaskarżoną decyzję w celu zakończenia postępowania wszczętego z wniosku skarżących. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie względnie stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Podtrzymali swoje argumenty prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazali, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 kpa, albowiem organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie sprawy, ani też zarzutów i żądań skarżących. Zarzucili także błędne ustalenie stanu faktycznego i niezgodność z rozstrzygnięciami zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 listopada 2004 roku. Wskazali także na brak podstawy wszczęcia postępowania lub podawanie jej niezgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżących z [...] roku. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że stanowią one powtórzenie wcześniejszych zarzutów, a decyzja organu pierwszej instancji jest zasadna, ponieważ w obiegu prawnym jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W dalszych pismach procesowych skarżący podtrzymali skargę i przedstawili dodatkowe argumenty mające wskazywać na niezgodne z prawem użytkowanie spornej inwestycji. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2006 roku zawieszono postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sadowego w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a wobec zakończenia tego postępowania wyrokiem NSA z dnia 5 czerwca 2007 roku, sygn. akt II OSK 882/06, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2007 roku podjęto zawieszone postępowanie. Pismem z dnia [...] roku organ odwoławczy poinformował, że na skutek wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2007 roku wydana została w dniu [...] roku decyzja, mocą której uchylono decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] roku. Do pisma załączono ponadto odpis nieprawomocnej decyzji PINB w J. z dnia [...] roku ponownie udzielającej pozwolenia na użytkowanie części spornego obiektu. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 roku skarżący oświadczył, iż wniósł odwołanie od tej ostatnio wymienionej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kontrolowane decyzje wydane zostały bowiem w czasie, kiedy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta w ocenie organów stanowiła podstawę do wydania kontrolowanych w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć. Tymczasem na skutek zaskarżenia tej decyzji i uchylenia przez Sąd decyzji organu odwoławczego umarzającej postępowanie odwoławcze, organ ten decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż zaistniała przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Powyższe oznacza, że spełniona została przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na zasadzie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.s.a. w związku z art. 135 p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie na szereg istotnych uchybień organów, które w ocenie Sądu miały wpływ na wynik sprawy. W szczególności zwrócić należy uwagę na przepisy art. 153 i art. 170 p.s.a. Przepis art. 153 powołanej ustawy stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei przepis art. 170 p.s.a. stwierdza, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Takim prawomocnym orzeczeniem w niniejszej sprawie jest wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 listopada 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 2396/02. W dacie wydawania kontrolowanych decyzji orzeczeniem, o którym mowa w art. 170 p.s.a. był również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 marca 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 166/02. Tymi wyrokami Sąd dokonał oceny prawnej i wskazał, w jakim kierunku powinno zmierzać postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Przede wszystkim Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno poprzedzać rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem w niniejszej sprawie stało się wręcz odwrotnie. Podkreślić należy także, że organy obu instancji po wyroku z dnia 17 listopada 2004 roku, poza wydaniem kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji nie przeprowadziły żadnego postępowania. Ograniczyły się do wskazania, że postępowanie takie zostało przeprowadzone w sprawie o pozwolenie na użytkowanie, zakończone wydaniem decyzji, która w niniejszej sprawie wymyka się spod kontroli Sądu. We wspomnianych wyżej wyrokach Sąd wskazywał również, że wobec zmian kompetencyjnych jakie weszły w życie 11 lipca 2003 roku, oba te postępowania winny być prowadzone jako jedno postępowanie administracyjne. Naruszenie wyrażonej w art. 153 i art. 170 p.s.a. zasady związania orzeczeniami sądu administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd nie stwierdził jednak z tej przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wskazaną wyżej przesłankę wznowieniową. W toku postępowania organy obu instancji dopuściły się także naruszenia art. 107 § 3 kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnień kontrolowanych decyzji nie wynika bowiem stan faktyczny sprawy. Wymóg ten ma tym bardziej doniosłe w niniejszej sprawie znaczenie, że sprawa jest już po raz kolejny przedmiotem postępowania instancyjnego i sądowoadministracyjnego. Jej wielowątkowość powoduje, że należyte uzasadnienie decyzji stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych dla stron postępowania. Brak przedstawienia w uzasadnieniu stanu faktycznego uniemożliwia stronie sformułowanie konkretnych i merytorycznych zarzutów pod adresem tej decyzji tak w postępowaniu odwoławczym, jak i w postępowaniu sądowym. Nie daje także Sądowi możliwości pełnego ustosunkowania się do poczynionych przez organy ustaleń i czynności. Nie do zaakceptowania jest powoływanie w uzasadnieniu faktów w sposób ogólny, takich jak np. decyzji, na której oparto rozstrzygnięcie bez przytoczenia jej daty i numeru. Za istotne zaniedbanie uznać przyjdzie także w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, wskazanie, że stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (vide: wiersz 20 na str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) bez jakiegokolwiek wskazania podstawy stwierdzenia takiego stanu rzeczy i odniesienia się do jego skutków. Wskazać przyjdzie, że również podstawa prawna została błędnie w decyzjach wskazana, albowiem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie daje podstawy do wydania decyzji o odmowie nałożenia obowiązku. Dodać przyjdzie, że poza przytoczeniem tego przepisu w żadnym z uzasadnień nie wyjaśniono zastosowania tej podstawy. Wreszcie wskazać przyjdzie, że organy obu instancji pozostają w błędzie, że postępowanie w tej sprawie jest postępowaniem prowadzonym z wniosku skarżących z [...] roku. Pomijając, iż nieprecyzyjnie został wskazany ten wniosek i, jak się można tylko domyślać chodzi o pismo skarżących z dnia [...] roku skierowane do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska i przekazane następnie organowi pierwszej instancji, to przede wszystkim wskazać przyjdzie, że postępowanie zmierzające do określenia skutków samowoli budowlanej prowadzone na podstawie przepisów Prawa budowlanego jest postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. To oznacza, że organy te nie są związane wnioskiem strony. Pismo strony inicjujące takie postępowanie nie jest zatem żądaniem strony (wnioskiem) w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, a jedynie sygnałem dla organu, że mogą zachodzić podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru budowlanego, którego podstawowym zadaniem jest czuwanie nad prawidłowym stosowaniem przepisów Prawa budowlanego ma obowiązek zbadania okoliczności podnoszonych przez strony w piśmie inicjującym postępowanie. Jeżeli w wyniku takiego badania okaże się, że naruszone zostały przepisy Prawa budowlanego, to w zależności od charakteru tego naruszenia winien wszcząć postępowanie zmierzające do zniweczenia skutków tego naruszenia. Jak bezspornie wynika z treści wcześniej zapadłych rozstrzygnięć, w sprawie inwestycji położonej w J. przy ul. [...] , doszło do takiego naruszenia Prawa budowlanego, które uzasadniało wszczęcie procedury przewidzianej art. 51 tego prawa. Skoro tak, to postępowanie to winno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w tym przepisie. Dopiero takie ostateczne rozstrzygnięcie daje bowiem podstawę do rozpoznania wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie jest takim rozstrzygnięciem decyzja negatywna, na mocy której odmawia się nałożenia obowiązku sporządzenia projektu zamiennego. Wydania takiej decyzji nie przewiduje bowiem przepis art. 51. Na marginesie wskazać przyjdzie, że organy obu instancji konsekwentnie nie zauważają, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w stosunku do pierwotnych zamierzeń inwestycyjnych. Wyjaśnienie tej kwestii musi również nastąpić przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem, czego nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić na podstawie akt sprawy, realizacja spornego obiektu nastąpiła w czasie obowiązywania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to późniejsza zmiana przeznaczenia obiektu winna być rozważana na gruncie art. 71 Prawa budowlanego. W tej kwestii niezmiernie istotne wydaje się precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, a wobec zmian w przepisach Prawa budowlanego także dokładnych dat związanych z realizacją i użytkowaniem inwestycji. Okoliczność, że, jak już wielokrotnie wskazywano, przed organami nadzoru budowlane winno toczyć się jedno postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich powyższych kwestii, a także kwestii związanych z rozpatrzeniem wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie, w żaden sposób nie zwalnia tych organów z realizacji innych nałożonych na nie kompetencji nadzorczych, w szczególności w zakresie kontroli legalności użytkowania obiektów budowlanych, a także ich utrzymania w należytym stanie. W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, iż pomimo wskazania na wstępie, że podstawą uchylenia kontrolowanych decyzji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.s.a., to jak wyżej wykazano istnieją także przyczyny, które uzasadniają ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., a o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego będą miały na uwadze powyższe rozważania, jak również wszystkie wcześniejsze ustalenia sądów administracyjnych wyrażone w prawomocnych orzeczeniach zapadłych w związku z prowadzonymi przez organami postępowaniami w sprawie spornej inwestycji. Przede wszystkim jednak prowadząc postępowanie w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, organy winny doprowadzić do wydania decyzji przewidzianej tym przepisem. Aby to uczynić, w pierwszej kolejności ustalić należy w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości aktualny stan faktyczny i prawny inwestycji. Jeżeli bowiem w obrocie prawnym nie pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, to nie może być mowy o postępowaniu przewidzianym w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji zadaniem organu będzie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Jeżeli natomiast w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na budowę, to ustalić należy w pierwszej kolejności charakter poczynionych przez inwestora odstępstw, uwzględniając przy tym obecny sposób użytkowania obiektu budowlanego. Wskazać także przyjdzie, że jakkolwiek kolejna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] roku pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, to kontrola tej decyzji jest w gestii organu odwoławczego i to bez względu na to, czy została ona zaskarżona poprzez wniesienie odwołania. Bez przeprowadzenia postępowania weryfikującego prawidłowość tej ostatnio wymienionej decyzji nie będzie możliwe prawidłowe zakończenie sprawy zgodnie z wytycznymi wskazanymi w niniejszym orzeczeniu.