II SA/Gl 662/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. B. i A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w części nakazującej inwestorom przedłożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. zatwierdził dokumentację projektową i udzielił J. B. pozwolenia na wykonanie przewodu dymowego lekkiej konstrukcji stalowej mocowanej do zewnętrznej ściany części wysokiej budynku oraz nadbudowę istniejącego komina wentylacyjnego nad połeć stropodachu w części niskiej budynku mieszkalnego usytuowanego w S., przy ul. [...]. Decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2007r., sygn. akt II SA/Gl 758/06. W wyroku tym Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie poczyniły koniecznych ustaleń dotyczących prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, zwracając uwagę na wadliwość oświadczenie inwestora twierdzącego, że dysponuje on zgodą współwłaściciela budynku M. B. (jego brata). Po tym wyroku WSA Prezydent Miasta S. ponownie rozpatrując wniosek inwestora decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie wskazując na jego bezprzedmiotowość, gdyż zamierzenie inwestora zostało już zrealizowane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał zaś w mocy to orzeczenie. W tej sytuacji postępowanie naprawcze dotyczące wykonanych robót budowlanych wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB). W toku tego postępowania organ ten doszedł do przekonania, że wykonane roboty zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną, a ewentualne szkody wynikłe z wykonania tych robót, jakie poniósł współwłaściciel nieruchomości nie mają wpływu na ocenę ich legalności i działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. PINB umorzył postępowanie w sprawie. Orzeczenie to nie utrzymało się w obrocie prawnym, bowiem na skutek skargi M. B. zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej [...] WINB). W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że inwestor w toku postępowania toczącego się w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej zwanej - P.b) powinien przedłożyć inwentaryzację powykonawczą przedmiotowego obiektu. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał, że postępowaniu toczącym się w trybie art. 51 P.b. organy nadzoru budowlanego nie badają oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a roszczenia dotyczące naruszenia prawa własności powinny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego. Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. nałożył, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. na J. B. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej wraz z oceną techniczną dotyczącą zrealizowanej przebudowy. Następnie zaś decyzją nr [...] z dnia [...] r. stwierdził stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. wykonanie nałożonego obowiązku. Orzeczenie to decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy [...] WINB. Także i te decyzje nie utrzymały się w obrocie prawnym, gdyż zostały uchylone wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Gl 785/08 wydanym na skutek skargi wniesionej przez M. B. W uzasadnieniu tego wyroku zakwestionowane zostały poglądy organów nadzoru budowlanego dotyczące zakresu stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zdaniem WSA przepis ten stanowi bowiem podstawę do nakazania czynności lub robót mogących doprowadzić do zgodności z prawem zrealizowanego obiektu, a warunku tego nie spełniała inwentaryzacja geodezyjna ani ekspertyza techniczna. Jednocześnie WSA wyraził pogląd, że w oparciu o wskazany przepis organ może wezwać do przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, podkreślając, że legalizacja robót w trybie art. 51 P.b. nie służy sankcjonowaniu robót, na które inwestor nie mógłby, z powodów formalnych, uzyskać pozwolenia na budowę. Stanowisko to podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 942/09, skargę kasacyjną J. B. W następstwie tych wyroków PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. ponownie nałożył na J. B. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej wraz z oceną techniczną zrealizowanej przebudowy kominów oraz nakazał złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Po przeanalizowaniu zaś złożonych w dniu [...] r. przez J. B. i A. B. wskazanych wyżej dokumentów PINB wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r., którą w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. nakazał A. B. i J. B. rozbiórkę w terminie do dnia [...] r. przebudowanych kominów w budynku przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że złożone przez inwestorów oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane opatrzone zostało datą [...] r. i było już wcześniej składane w organie administracji architektoniczno-budowlanej wraz z wnioskiem o pozwolenie na przebudowę kominów. Treść tego oświadczenia została jednak zakwestionowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czego konsekwencją było uchylenie udzielonego pozwolenia na budowę wyrokiem z dnia 7 marca 2007r., sygn. akt II SA/Gl 758/06. Z tych też powodów nie mogło ono zostać przyjęte w aktualnie toczącym się postępowaniu naprawczym. Organ podkreślił także, że w dokonując oceny tego oświadczenia był związany wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 785/08. W odwołaniu od tej decyzji A. i J. B. podnieśli, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do badania prawdziwości złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a także jego kwestionowania. Wskazali, że w dacie rozbudowy budynku, jaka miała miejsce [...] r., mieli zgodę jego współwłaściciela M. B., a zatwierdzony wówczas projekt budowlany przewidywał także budowę kominów. Kominy te nie zostały jednak zrealizowane i dlatego konieczne było uzyskanie w [...] r. odrębnego zezwolenia na ich przebudowę. Wskazali również, że w decyzja nakazująca rozbiórkę kominów uniemożliwi bezpieczne użytkowanie budynku, a zatem pozostaje ona w sprzeczności z unormowaniem zamieszczonym w art. 61 P.b. Decyzja ta narusza także art. 62 tej ustawy, bowiem przebudowa kominów została zrealizowana na skutek zaleceń wynikających z protokołu kominiarskiego. W tej sytuacji organ winien był zatem rozważyć rozbiórkę całego obiektu, który bez urządzeń wentylacyjnych i kominowych nie może być użytkowany jako budynek mieszkalny. Odwołujący się dodali, że w [...] r. otrzymali odmowę pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku właśnie z powodu braku odpowiednich przewodów kominowych i wentylacyjnych. Zaskarżoną w aktualnym postępowaniu decyzją nr [...] z dnia [...] r. [...] WINB uchylił decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku utrzymując w mocy tę decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu powołał się na wskazane wyżej wyroki WSA w Gliwicach i NSA podkreślając, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie może się ograniczać wyłącznie do badania spełniania przez obiekt budowlany wymagań techniczno-budowlanych, ale obejmuje także kwestie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oceny prawne zawarte w tych wyrokach wiążą zaś sądy oraz organy nadzoru budowlanego. Ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego wynika też jednoznacznie, że wykonana przebudowa objęła części wspólne budynku, w tym stropy, ściany zewnętrze i dach (czy też taras pełniący jednocześnie funkcje dachu). Ustalenie to potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r., [...], wydane w sprawie działu spadku obejmującego sporny budynek. Zakres wykonanych robót dokumentuje natomiast materiał zdjęciowy oraz protokoły oględzin, a także przedłożone przez inwestorów opinie techniczne. Sądy administracyjne obu instancji orzekły zaś, że nie można za wystarczającą uznać zgodę współwłaściciela budynku wyrażoną w odniesieniu do robót prowadzonych w [...] r., na którą powołali się skarżący. Zgoda ta bowiem była wydana nie tylko w odniesieniu do odrębnego zamierzenia inwestycyjnego, ale także w innej sytuacji własnościowej. Tym samym nie można z niej było wywodzić prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał ponadto, że przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. nie przewiduje możliwości wyznaczenia przez organ terminu wykonania nałożonych nim obowiązków. Powoduje to, ze decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o ten przepis powinna zostać wykonana niezwłocznie po jej wydaniu. Dodał, że z uwagi na to, iż określenie w decyzji PINB terminu wykonania nakazanej rozbiórki stanowiło rażące naruszenie prawa, to uchylenie tej części zaskarżonej decyzji nie narusza dyspozycji art. 139 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję [...] WINB wnieśli A. i J. B. domagając się jej uchylenia. Zarzucili jej wydanie z naruszeniem zasady zaufania do państwa prawa oraz zasady zakazu działania prawa wstecz. Ponadto skarżący podnieśli zarzuty naruszenia szeregu przepisów Prawa budowlanego, a to: art. 5, art. 61, art. 70, art. 71 tej ustawy. Wskazali, że zrealizowane roboty budowlane wykonane zostały w oparciu o ważne pozwolenie na budowę, aczkolwiek nie wymagały takiego pozwolenia. Zostaly one także zakończone przed wydaniem wyroku przez WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 758/06, a wcześniej Sąd ten odmówił wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Skarżący zarzucili także niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez organy i danie wiary twierdzeniom M. B. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w [...] r. wykonali roboty budowlane zabezpieczające kominy przed dalszymi szkodami górniczymi i wynikały z nakazanych przepisami art. 61 i art. 5 ust. 2 P.b. obowiązków utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Postępowanie w sprawie legalności tych robót zostało umorzone decyzją PINB nr [...], z dnia [...] r. Tym samym nieprawdziwe są twierdzenia uczestnika M. B., że stanowiły one samowolę budowlaną i były prowadzone po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2007 r. następnie skarżący wskazali, że wykonane przez nich kolejne roboty budowlane objęte były hipotezą art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b, jednak z uwagi na osobę współwłaściciela wystąpili oni o pozwolenie na budowę. Wyjaśnili, że dysponując 66 % udziałów w nieruchomości wspólnej z pewnością uzyskaliby zgodę sądu na dysponowanie tą nieruchomością w celu wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Złożyli nawet wniosek w tej sprawie, jednakowoż wycofali go wobec umorzenia przez Prokuratora Rejonowego w S. postępowania w sprawie prawdziwości złożonego przez nich oświadczenia o prawie dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej zwanej – p.p.s.a. ) Sąd miał obowiązek rozstrzygać w granicach przedmiotowej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie zgodności z prawem – jak nakazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) - Sąd uznał, że nie może się ona ostać albowiem wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Stanowiąca przedmiot postępowania nadbudowa kominu wentylacyjnego i budowa kominu dymowego lekkiej konstrukcji stalowej wykonana została przez skarżących w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Na skutek jednak uchylenia tej decyzji wyrokiem WSA w Gliwicach organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wszczęcia z urzędu postępowania legalizacyjnego. Pierwsze wydane w tym postępowaniu orzeczenia nie utrzymały się jak już wyżej wskazano w obrocie prawnym, gdyż podobnie jak i wcześniejsze orzeczenia udzielające pozwolenia na budowę zostały uchylone wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Gl 785/08, a skarga kasacyjna J. B. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 942/09. W wyrokach tych sądy administracyjne obu instancji uznały za konieczne wykazanie się przez inwestora w toku postępowania naprawczego prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślono w nich również, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie jest wystarczające stwierdzenie zgodności zrealizowanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi. Wśród obowiązków nakładanych na inwestora w oparciu o ten przepis mieści się bowiem także obowiązek złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] WINB zasadnie stwierdził, że ocena prawna i związane z nią wskazania co do dalszego postępowania zawarte w obu wskazanych wyrokach, stosownie do art. 153 p.p.s.a. wiązały w sprawie organ, którego działanie stanowiło przedmiot zaskarżenia. Wobec tego PINB nałożył na inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po dokonaniu zaś weryfikacji oświadczenia złożonego przez J. B. organ uznał, że nie wykazał się on, że prawem takim dysponuje. W następstwie tego stwierdził niewykonanie nałożonego obowiązku i wydał decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. nakazującą rozbiórkę przebudowanych kominów. Orzeczenie to utrzymał zaś w mocy z wyjątkiem określenia terminu nakazanej rozbiórki organ II Instancji. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia związania organów oraz składu orzekającego Sądu oceną prawną zawartą we wskazanych wyżej wyrokach WSA w Gliwicach oraz NSA. Rozważając te kwestię stwierdzić należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku tracą swoja moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje to nieaktualność wyrażonego poglądu (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 [w:] ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Dodać trzeba, że podobny skutek może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998r., III RN 130/97, z glosą B. Adamiak, OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 ). Wreszcie wskazać przyjdzie, że w ostatnio wydanych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazuje się, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego traci także swoją moc wiążącą z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego ( por. w tej kwestii m.in. wyroki NSA: z 28 marca 2012 r., I OSK 670/11 [w:] LEX nr 1145122; z dnia 4 listopada 2011 r., I FSK 1691/10 [w:] LEX nr 1131414; z dnia 1 września 2010r., I OSK 920/10 [w:] LEX nr 745376, a także WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2012 r., II SA/Gl 23/12 [w:] LEX nr 1138408). W uzasadnieniach tych wyroków odwołano się do treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 [w:] ONSA i WSA 2008, z. 5, poz. 75. Taki sam przypadek, jak w ostatnio wymienionych wyrokach ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Po wydaniu bowiem zarówno wyroku WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl, jak wyroku NSA w sprawie II OSK 942/09, NSA podjął w składzie 7 sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r., abstrakcyjną uchwałę oznaczoną sygnaturą II OPS 2/10. Zgodnie z tą uchwałą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. uchwała II OPS 2/10 [w:] ONSAiWSA 2001, z. 2, poz. 22). Mając na uwadze powołaną uchwałę należy przyjąć, że orzekające w sprawie organy nie były uprawnione do żądania przedłożenia przez inwestora w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 P.b. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kierując się tą uchwałą Sąd był zobowiązany zatem uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję PINB w S., jako wydane z naruszeniem art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zbada jeszcze raz przedłożoną przez skarżącego J. B. inwentaryzację powykonawczą zrealizowanej przebudowy kominów wraz z oceną techniczną wykonanych robót. W przypadku zaś, gdy uzna, że wykonane roboty nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych i pozwalają na bezpieczne użytkowanie zrealizowanych kominów umorzy prowadzone postępowanie legalizacyjne. Co się tyczy naruszenia prawa własności przysługującego uczestnikowi postępowania M. B., będącemu współwłaścicielem budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...], stwierdzić należy, że może on wytoczyć w związku z tym powództwo przed sądem powszechnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 152 przywołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.