II SA/Gl 697/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. nr 113, poz. 1209 ze zm. – dalej ustawa o nabywaniu prawa własności nieruchomości) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzekło, że J. P. C. zam. w .G. przy ul. [...] nabył z mocy prawa [...] udziału we własności nieruchomości ujawnionej w KW nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2. Uchylonym orzeczeniem organ I instancji odmówił wydania decyzji o nabyciu przez użytkownika wieczystego J. P. C. prawa własności [...] części opisanej wyżej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy G. W uzasadnieniu podał, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości w brzmieniu ustalonym art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) nabycie prawa własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz dniu wejścia w życie ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości, tj. 24 października 2001 r. użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują jednak, że obok J. P. C. będącego właścicielem lokalu nr [...] i spełniającego wymogi wynikające z przywołanej ustawy, w budynku przy ul. [...] został wydzielony jeszcze lokal nr [...], którego właściciel nabył prawo użytkowania wieczystego [...] części działki dopiero [...] r. Wobec powyższego, zdaniem Prezydenta Miasta G., należało wydać decyzję odmowną z uwagi na niedopuszczalność przekształcenia udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu w odpowiedni udział w jego współwłasności, jeśli w pozostałej części grunt ten będzie stanowił przedmiot użytkowania lub współużytkowania wieczystego. Z decyzją tą nie zgodził się J. P. C., który w odwołaniu zarzucił naruszenie tym orzeczeniem przepisów ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości. Podał, że ustawa ta nie zawiera ograniczeń na jakie wskazał organ I instancji, natomiast ograniczenie takie zawierała ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości przepisów ustawy z 1997 r. nie stosuje się jednak do osób o których mowa w jej art. 1 ust. 1 Odwołujący się powołał się także na wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2710/02, którym uchylone zostały poprzednio zapadłe w sprawie decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu tego wyroku WSA stwierdził bowiem, że w sprawie niewątpliwie spełnione zostały wszystkie warunki dla nieodpłatnego, skutecznego nabycia własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Podniósł wreszcie, że w poprzednio toczących się postępowaniach w Urzędzie Miejskim w G. oraz SKO w K. nigdy nie były podnoszone kwestie wskazane w ostatniej decyzji Prezydenta Miasta G. Powyższe dowodzi, że kwestionowana przez niego decyzja nie jest dokumentem merytorycznym, lecz faktycznym i dowodzi kontestowania przez władze gminy przepisów regulujących uwłaszczanie użytkowników wieczystych. Z częścią argumentacji odwołującego zgodziło się Kolegium wydając opisaną na wstępie decyzję refomatoryjną. W uzasadnieniu SKO powołało się na przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej P.p.s.a. wskazując, że w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. WSA w Gliwicach przesądził kwestię nieodpłatnego nabycia przez J. P. C. z mocy prawa [...] udziału we własności nieruchomości przy ul. [...] w G., a stanowiskiem tym były związane orzekające w sprawie organy obu instancji. Zdaniem organu II instancji wobec jednoznacznego stanowiska WSA i mając na względzie dyspozycję art. 153 P.p.s.a. nie można prowadzić jakichkolwiek rozważań prawnych w przedmiocie uprawnień odwołującego się do nabycia z mocy prawa udziału we własności opisanej nieruchomości. Odrębnym zagadnieniem natomiast w opinii Kolegium była wykonalność wydanej decyzji w zakresie wpisu do księgi wieczystej. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosło Miasto G. reprezentowane przez jego Prezydenta domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że obstaje przy rygorystycznym wymogu wynikającym z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, iż wnioskujący o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności winien być użytkownikiem wieczystym nieruchomości w obu wskazanych w tym przepisie datach, który to wymóg nie został spełniony. Jednocześnie też gmina zakwestionowała stanowisko Kolegium o niedopuszczalności jakichkolwiek rozważań w przedmiocie uprawnień wnioskodawcy, jako zbyt daleko idące, w świetle art. 154 P.p.s.a. Podkreśliła wreszcie, że nie wzięto pod uwagę okoliczności iż lokator lokalu nr [...] i jednoczesny użytkownik wieczysty działki w [...] nabył to prawo w dniu [...] r. Okoliczność ta, zdaniem skarżącej nie była brana pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co wynika z uzasadnienia wyroku, a tym samym nie można mówić o związaniu organu administracji w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zamieszczonymi w prawomocnym wyroku WSA. Za całkowicie chybione Kolegium uznało też oparcie zarzutu na przepisie art. 154 P.p.s.a. wskazując, że przepis ten dotyczy kwestii skargi na niewykonanie wyroku, stąd też nie mógł uzasadniać przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowej procedury wykraczającej poza wskazania Sądu. Uczestnik postępowania J. P. C. w piśmie procesowym z dnia [...] r. podkreślił, że w skardze zawarte zostały nieprawdziwe sformułowania dotyczące niespełniania przez niego wymogów ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabył on bowiem [...] r., co zostało ujawnione w KW nr [...] i był także użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości w dniu [...] r., kiedy to weszła w życie przywołana ustawa. Tym samym główny zarzut skargi o naruszeniu art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości należy uznać za niezasadny i niezgodny ze stanem faktycznym. Także chybiony i nieznajdujący wystarczającego oparcia w przepisach prawa był, zdaniem uczestnika, zarzut dotyczący ograniczeń w nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w przypadku odmiennego statusu prawnego innych współużytkowników wieczystych tej samej nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik procesowy skarżącego miasta wniósł o sprostowanie dwóch, jak stwierdził, oczywistych pomyłek zawartych w skardze, a dotyczących dat ustanowienia użytkowania wieczystego związanych z własnością lokali nr [...] i nr [...]. Pismo to spotkało się także z ripostą uczestnika J. P. C., który w piśmie z dnia [...] r. podniósł, że w sprostowaniu tym nie podjęto nawet próby zrewidowania głównej tezy skargi dotyczącej błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości. Tymczasem skoro przyznano, iż nabycie przez niego prawa użytkowania wieczystego miało miejsce przed dniem [...] r. to Gmina winna wycofać się jednocześnie z podstawowych stwierdzeń skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie Sąd był zobowiązany rozważyć czy Miasto G. (Gmina G.) miało legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W szczególności należało ustalić czy z uwagi na okoliczność, że Prezydent Miasta G., będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym <>), mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę, skoro w kontrolowanej sprawie orzekał w I instancji jako organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc Sąd musiał zważyć, czy włączenie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 3 ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) do systemu organów administracji publicznej orzekających w sprawie nabycia przez użytkowników wieczystych nieruchomości gminnych prawa własności tych nieruchomości, pozbawia w tej sprawie gminę prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ostatnim czasie w orzecznictwie przeważać zaczął pogląd odmawiający podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy ich organ orzekał w postępowaniu administracyjnym. Podnosi się, że nie do przyjęcia jest stanowisko zezwalające gminie na możliwość zajmowania różnych pozycji procesowych (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Powierzenie tym samym organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 oraz postanowienia NSA z dnia 1 września 2005 r. I OSK 788/05 i 24 maja 2006 r. II FSK 818/05). Przeciwne w tej kwestii stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00 [w: OSP z 2002 r. nr 10, poz. 133]. W wyroku tym zaakcentowane zostało, że co prawda organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.". Jednocześnie SN uznał, że w takiej sytuacji podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi. Biorąc pod uwagę opisaną rozbieżność poglądów dotyczącą posiadania przez gminę legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należało, zatem zbadać, czy miasto G. reprezentowane przez jego Prezydenta miało interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do zakwestionowania w drodze skargi do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Według tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), a nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004, s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez podmiot wnoszący skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia, w opinii składu orzekającego, posiada rozróżnienie praw i obowiązków jednostki samorządu terytorialnego w dwóch sferach jej funkcjonowania, a to w sferze jej imperium oraz dominium. W sferze imperium gmina, czy inny podmiot samorządu terytorialnego realizuje określone przepisami Konstytucji i ustawami prawa i obowiązki związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa innych zadań publicznych (zadania z zakresu administracji rządowej). Działając w sferze imperium jednostka samorządu terytorialnego może podejmować czynności, których wykonywanie łączy się z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Od zadań tych odróżnić należy zadania jednostki samorządu terytorialnego wykonywane w ramach jej dominium, które pozbawione są charakteru władczego. Realizacja tego rodzaju zadań ma miejsce przede wszystkim w stosunkach cywilnoprawnych wynikających z przysługującego podmiotom samorządu terytorialnego prawa własności i innych praw majątkowych. W tej sferze gmina i inne jednostki samorządu terytorialnego winny być traktowane na równi z innymi podmiotami prawnymi, co wynika wprost z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu w tej ostatnio zdefiniowanej sferze gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej, w tym także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, natomiast nie może domagać się udzielenia jej takiej ochrony w sytuacji, gdy działa w sferze imperium poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji R.P. Skoro zatem zaskarżona decyzja SKO w K. zapadła w sprawie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność miasta G., to posiadało ono interes prawny, na którym mogło oprzeć legitymację do wniesienia skargi. Odmienna wykładnia art. 50 § 1 P.p.s.a. odmawiająca gminie legitymacji skargowej w tej sprawie pozostawałaby w kolizji z art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P. gwarantującym jej prawo do sądu oraz pośrednio naruszałaby także, bez wystarczającej podstawy prawnej, wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. zasadę równości wobec prawa. Uznając posiadanie przez miasto G. legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi Sąd uznał jednak, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrolując – zgodnie z nakazem zawartym w art. § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zaskarżoną decyzję SKO w K. w aspekcie jej zgodności z prawem skład orzekający doszedł do przekonania, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należało odnieść się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2710/02, którym uchylono poprzednio zapadłą w sprawie decyzję SKO z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. Zgodnie z dyspozycją art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W odniesieniu do sądów oznacza to, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Uwzględnienie przez WSA prawomocnym wyrokiem skargi J. P. C. na poprzednio zapadłą w sprawie decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie organu I instancji oznacza zatem, że Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu jest związany zapadłym w tamtym postępowaniu orzeczeniem stwierdzającym wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W motywach tego wyroku WSA w Gliwicach zamieścił oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania, które stosownie do dyspozycji art. 153 P.p.s.a. – jak słusznie zauważyło SKO w K. – wiązały w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W przywołanym wyroku WSA wypowiedział się przede wszystkim jednoznacznie w podstawowej kwestii podniesionej w rozpatrywanej aktualnie skardze podkreślając, że w sprawie niewątpliwie spełnione zostały wszystkie warunki do nieodpłatnego, skutecznego nabycia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] w drodze ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości. WSA nakazał także uwzględnić w toku ponownego rozpatrywania sprawy zmianę obowiązujących w tym zakresie przepisów wynikającą z art. 15 w zw. z art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Tym samym uchylenie przez SKO w K. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. i rozstrzygnięcie o nabyciu z mocy prawa przez J. P. C. [...] udziału we własności nieruchomości w G. przy ul. [...] należy uznać za wykonanie nakazu zawartego w uzasadnieniu omawianego wyroku WSA. Wobec powyższego zarzut skarżącej gminy dotyczący naruszenia decyzją SKO art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości należy uznać za oparty na podstawach sprzecznych z przywołaną wyżej oceną prawną zawartą w omówionym wyroku WSA. Podkreślić jednocześnie należy, że biorąc pod uwagę treść dyspozycji normy wynikającej z art. 153 P.p.s.a. na wskazanym wyżej zarzucie nie można było skutecznie oprzeć skargi. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut pominięcia przez SKO ustaleń organu I instancji związanych z nabyciem także przez właściciela lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. prawa użytkowania wieczystego [...] części działki nr [...], przy czym prawo to jako ustanowione w 1999 r. nie zostało objęte dyspozycją art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu prawa własności nieruchomości. W tej kwestii zgodzić się należy ze stanowiskiem uczestnika postępowania J. P. C., że przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie zawierały ograniczeń w nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w przypadku odmiennej sytuacji prawnej innych współużytkowników wieczystych tej samej nieruchomości. W szczególności ustawa o nabywaniu prawa własności nieruchomości nie zawierała ograniczeń, jakie zamieszczone zostały w art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i jakie zawiera art. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). W dacie wydawania przez SKO kontrolowanej decyzji ograniczeń takich nie zawierała także ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W art. 3a ust. 1 pkt 2 tej ustawy został co prawda ustanowiony zakaz sprzedaży udziału we współwłasności gruntu, jeżeli grunt ten stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego związanego z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali, jednak zakazu tego nie można rozszerzać na przypadki nabywania z mocy prawa własności takich udziałów. Niezależnie od powyższych ustaleń zgodzić należy się także ze stanowiskiem organu II instancji, że był on związany także w tej kwestii wskazaniami zamieszczonymi w przywoływanym kilkakrotnie prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach. Z powyższych względów na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.