II SA/Gl 707/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2014r. W. i M. C. zwrócili się do organu I instancji o uchylenie ww. decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Pismem z dnia 30 grudnia 2014r. Burmistrz Miasta L. poinformował strony o wszczęciu postępowania, a następnie pismem z dnia 23 stycznia 2015r. wezwał strony postępowania do zajęcia stanowiska w sprawie uchylenia ww. decyzji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor D. P. oświadczył, że nie wyraża zgody na uchylenie decyzji z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta L. działając na podstawie art.155 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości L. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że strony postępowania nie wyraziły zgody na uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] r., a tym samym warunki mogące stanowić podstawę uchylenia decyzji nie zostały spełnione. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się W. i M. C. wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Odwołujący podnieśli, że nie zgadzają się na budowę spornej inwestycji zgodnie z parametrami ustalonymi w decyzji z dnia [...] r., bowiem odbiegają one znacznie od parametrów obiektów już istniejących. Nadto w decyzji nie określono linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazali również, że wydane w oparciu o tę decyzję pozwolenie na budowę zostało uchylone decyzją Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte stanowisko Kolegium wskazało, że treść normy prawnej wyrażonej w art. 155 k.p.a. stanowi, że ostateczna decyzja administracyjna, na podstawie której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tym samym, gdy strona na mocy decyzji nabyła prawa (rozstrzygnięto o jej obowiązkach), to do zmiany lub uchylenia takiej decyzji może dojść tylko za wyraźną, jednoznaczną zgodą strony. Bez zgody strony decyzja może bowiem zostać zmieniona lub uchylona tylko z mocy przepisów szczególnych. Treść wyrażonej przez stronę zgody wyznacza granice dozwolonych zmian decyzji. Oznacza to, że organ nie może wydać decyzji wykraczającej poza to, na co strona wyraziła zgodę. Kolegium wskazało rółnież, że organ I instancji pismami z dnia 23 stycznia 2015r. wezwał strony postępowania do zajęcia stanowiska w przedmiotowym postępowaniu. Natomiast w piśmie z dnia 14 stycznia 2015r. swój wyraźny sprzeciw na uchylenie ww. decyzji złożył inwestor. Tym samym, nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że decyzja z dnia [...] r. jest decyzją ostateczną, bowiem żadna ze stron postępowania nie odwołała się od niej w ustawowym terminie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli W. i M. C., jednakże prawomocnym postanowieniem dnia 9 listopada 2015r. Sąd odrzucił skargę W. C. Skarżący M. C. w uzasadnieniu skargi podniósł, że stroną postępowania w przedmiocie wydania spornej decyzji ustalającej warunki zabudowy byli nie tylko inwestorzy ale również właściciele sąsiednich nieruchomości, którzy sprzeciwiają się realizacji przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżącego organy nie wzięły pod uwagę stanowiska Wojewody [...], który uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto nie uwzględniły faktu, że realizacja przedmiotowej inwestycji może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników sąsiednich nieruchomości i obniżyć wartość sąsiadujących z inwestycją nieruchomości, naruszając tym samym zasady współżycia społecznego. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez uwzględnienie interesów tylko jednej ze stron postępowania z pominięciem interesów skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w całości podtrzymało swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego skarżący M. C. wnosił i wywodził jak w treści skargi dodatkowo wyjaśniając, że do chwili rozprawy nie została wydana nowa decyzja o pozwoleniu na budowę, a inwestorzy nie rozpoczęli robót budowlanych. Uczestniczka postępowania W. C. przychyliła się do stanowiska zaprezentowanego przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem żądania skarżącego było uchylenie na podstawi art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: " k.p.a.") decyzji z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa, a zatem w celu dokonania jej zmiany stosuje się przepis art. 155 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 208/10, LEX nr 577109, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Ol 881/09, LEX nr 531602 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2003r., sygn. akt IV SA 1855/02, LEX nr 339407, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2455/12 LEX nr 1522463 - w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu). Na mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestor nabywa bowiem uprawnienie do uzyskania pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego o określonych parametrach, ewentualnie do zalegalizowania już wybudowanego obiektu budowlanego. Nabycie praw użyte w art. 155 k.p.a. należy natomiast rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003r., sygn. akt IV SA 3205/01, LEX nr 794688). Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że zmiana na jego podstawie decyzji ostatecznej uzależniona jest od zgody strony. Użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej "strona" nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1465/05, LEX nr 337475 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/09, LEX nr 553594). Powyższy pogląd jest w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Wypada również podkreślić, że wymóg zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji. Ponadto zgoda ta nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 266/09, LEX nr 553442). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że po złożeniu przez skarżącego wniosku o zmianę decyzji organu I instancji z dnia [...] r. r., organ ten zasadnie zwrócił się do wszystkich pozostałych stron postępowania zakończonego tą decyzją o zajęcie pisemnego stanowiska poprzez wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę, lub też odmowę jej wyrażenia. Bezspornym w sprawie jest, że pomimo doręczenia powyższego wezwania wszystkim stronom, tylko inwestor D. P. odpowiedział na to wezwania oświadczając, że nie wyraża zgody na uchylenie przedmiotowej decyzji. W tej sytuacji prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że objęta wnioskiem skarżącego zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskała zgody wszystkich stron postępowania zakończonego tą decyzja, przez co dokonanie zmiany tego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, czy też argumentacja użyta przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] r. uchylającej decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Na marginesie sprawy można jedynie wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy organ ustalił linię zabudowy na co wskazał również w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda. Nie budzi wątpliwości również fakt, że decyzja z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania i stała się ostateczna z dniem 3 września 2013r. Dlatego też należy wskazać, że w trybie art.155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Taka konstrukcja tego przepisu powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji" ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014r. sygn. akt II FSK 3016/12 LEX nr 1765555). Nadto nie jest możliwa weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art.155 k.p.a. tylko i wyłącznie w oparciu o jedną z przyjętych w tym przepisie przesłanek tj. słusznego interesu strony w zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2013r. sygn. akt II SA/Ol 946/13 LEX nr 1404902). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia z 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) wniesioną skargę oddalił.