II SA/Gl 728/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) o natychmiastowe wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnych stacji bazowych telefonii komórkowej [...],[...] i [...] zlokalizowanych na wieży kościelnej Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] w Z., przy ul. [...] oraz dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Uzasadniając to żądanie Stowarzyszenie podało, że prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę Stowarzyszenia wskazując, iż nie wykazało ono interesu społecznego oraz nie udowodniło, iż przedmiotowe stacje bazowe mogą być niebezpieczne dla środowiska. Przeto uzupełniając swój poprzedni wniosek Stowarzyszenie podniosło, że swój interes społeczny wywodzi z przepisów art. 32, art. 33 i art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawa ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) stanowiących o udziale społeczeństwa w procesach decyzyjnych w sprawie budowy stacji bazowych telefonii komórkowych pozostających w związku z art. 9 i art. 91 Konstytucji R.P. oraz w oparciu o Konwencję z Aarhus gwarantującej Polakom prawo do udziału w tych postępowaniach. Stowarzyszenie powołało się także na opinie prof. dr hab. F. P. oraz Prof. dr hab. W. K. wskazujące na szkodliwość stacji bazowych telefonii komórkowej. Ponadto podniosło, że stacje te zostały wybudowane z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane (obowiązujących w dacie ich realizacji- przyp. Sądu), a także z naruszeniem obowiązujących wówczas szeregu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym kontekście w uzasadnieniu wniosku przywołane zostały poglądy prawne zamieszczone w dwóch wyrokach NSA ( z dnia 16 maja 2005 r., OSK 1566/04 i z dnia 7 października 2005 r., II OSK 89/05) oraz wyroku WSA w Warszawie (z dnia 24 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1952/07). Wreszcie Stowarzyszenie podniosło, że w jego ocenie organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie wybudowania przedmiotowych stacji bazowych z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stacji bazowych telefonii komórkowej wskazanych we wniosku Stowarzyszenia oraz dopuszczenia go do udziału we wnioskowanym postępowaniu. W podstawie prawnej tego postanowienia organ wskazał przepisy art. 31 § 2 k.p.a. Uzasadniając to orzeczenie podał, że Stowarzyszenie [...] posiadało legitymację procesową do złożenia przedmiotowego wniosku. Jednak w sprawie legalności budowy stacji bazowej [...] nr [...] toczyło się już postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego, w którym nie brało udziału Stowarzyszenie [...] Skończyło się ono decyzja PINB z dnia [...] r., którą umorzono postępowanie administracyjne. Organ dodał także, że zgodnie z § 7 ust. 1 Statutu Stowarzyszenia celem jego działania jest "przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania". We wspomnianym postępowaniu na podstawie protokołu pomiarów ustalono jednak, iż stacja ta spełnia wymagania dotyczące dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a z przedłożonych raportów o oddziaływaniu tej inwestycji na środowisko wynika, iż obszary ponadnormatywnego oddziaływania tych pól występują w miejscach praktycznie niedostępnych dla ludzi. Wskazał wreszcie, że przedłożone przez Stowarzyszenie opinie dotyczyły oddziaływania innych obiektów, a co zatem idzie nie miały znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Z postanowieniem, tym nie zgodziło się Stowarzyszenie, które wniosło zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) domagając się jego uchylenia. Zarzuciło w nim błędną interpretację jego statutu oraz wskazując, że § 7 statutu stanowi tylko jeden z wielu zapisów statutu, a w KRS - ie wyliczone są też inne cele Stowarzyszenia. Podało także, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w stanie prawnym sprzed 27 lipca 2005 r. zgłoszenie było niedopuszczalną formą dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Tym samym należy uznać, że organ I instancji kwestionuje polskie oraz międzynarodowe prawo i w przypadku utrzymania zaskarżonego rozstrzygnięcia Stowarzyszenie będzie zmuszone zwrócić się do Premiera i Ministra Sprawiedliwości celem bezzwłocznego podjęcia działań zmierzających do zawieszenia w czynnościach służbowych urzędników, którzy narażają Premiera na utratę międzynarodowego zaufania. Dodało także, że powoływane w uzasadnieniu postanowienia PINB raporty nie istnieją albowiem nie mogły zostać sporządzone bez przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko w trybie art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia [...] r. (winno być [...] r.) WINB działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylil zaskarżone postanowienie w całości oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w sprawie miała miejsce powaga rzeczy osądzonej albowiem prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2007 r. II SA/Gl 481/07 oddalona została skarga Stowarzyszenia [...] na postanowienie WINB z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki spornych stacji bazowych. Tym samym zdaniem organu II instancji kwestia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy tych stacji bazowych została już prawomocnie osądzona ponieważ: - obydwa wnioski Stowarzyszenia ( z dnia [...] r. i z dnia [...] r..) dotyczyły tego samego roszczenia; - identyczne były strony obydwu procesów; - po uprawomocnieniu się wyroku nie uległy zmianie okoliczności sprawy, których istnienie mogłoby stanowić przyczynę zmiany pierwotnego stanowiska PINB zajętego w postanowieniu z dnia [...] r.; - tożsamość żądania nowego pozwu, nie uzasadnia rozpatrzenia tej samej sprawy w nowym procesie. Organ wskazał także, że w jego ocenie zażalenie Stowarzyszenia oparte na "błędnej interpretacji statutu" należało także uznać za bezzasadne z uwagi na brak wskazania w nim konkretnych zarzutów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. domagało się uchylenia w całości postanowienia WINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciło wydanie go z naruszeniem: - art. 31 , art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p. - art. 29 ust. 2 pkt 9, art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; - art. 31, art. 32, art. 33, art. 46, art. 51, art. 53, art. 57 i art. 378 w zw. z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska ; - art. 87 ust. 1 Konstytucji R.P. poprzez przyjęcie, iż organ stanowi źródło prawa; - Konwencji z Aarhus (bez wskazania naruszonych przepisów) stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9 i art. 91 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu podniosło, że działanie WINB naraziło państwo polskie na możliwość utraty międzynarodowego zaufania z uwagi na świadome i celowe łamanie międzynarodowego prawa. Zarzuciło, że organy obu instancji nie odniosły się do dołączonych do wniosku opinii naukowców wskazujących na możliwość negatywnego działania stacji, czym naruszyły prawo procesowe. Zdaniem Stowarzyszenia w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania dotyczącego realizacji przedmiotowych stacji bazowych w oparciu o dokonane zgłoszenie. Jak wynika z wyroków NSA oraz WSA w Warszawie i Krakowie budowa przedmiotowych stacji w świetle przepisów obowiązujących do dnia 28 lipca 2005 r. mogla się odbywać tylko w oparciu o pozwolenie na budowę. Świadomość tego ma WINB, który chroni w ten sposób inwestorów. Stowarzyszenie podało także, że złożony przez nie wniosek miał zupełnie inną formę niż wniosek wszczynający postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2007 r., a zatem nie można mówić o powadze rzeczy osadzonej. Uznało wreszcie, że wyrokiem tym WSA w Gliwicach w sposób jednoznaczny wypowiedział się, iż operatorzy komórkowi nie muszą przestrzegać prawa polskiego oraz międzynarodowego i zapowiedziało wniesienie skargi do Trybunału Praw Człowieka na Premiera D. T. za łamanie międzynarodowego prawa. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko, że w niniejszej sprawie miała miejsce powaga rzeczy osądzonej. Organ nie podzielił też poglądu strony skarżącej, że z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 14 listopada 2007r., II SA/Gl 481/07 wynikało, iż winna ona uzupełnić swój wniosek złożony w trybie art. 31 § 1 k.p.a poprzez wykazanie interesu społecznego związanego z niebezpiecznym wpływem na środowisko stacji bazowych telefonii komórkowej. Wreszcie zauważył, że pisma Stowarzyszenia nie można było także potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ponieważ strona nie wykazała, że w sprawie wystąpiły nowe istotne okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji lecz nie znane organowi. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Stowarzyszenie [...] powołało się na stanowisko prof. dr hab. S. B. zajęte w opracowaniu z dnia [...] r. dotyczącym Konwencji z Aarhus oraz Rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus. W oparciu o powyższe wskazało, że domagając się przestrzegania przepisów tej Konwencji przez sądy administracyjne działało bez wątpienia w interesie społecznym. Podniosło także, że WSA nie jest uprawniony do podejmowania polemiki z Konwencją i musi uświadamiać organy administracji publicznej , jak należy ją stosować. Powołało się także na ocenę sprawy budowy stacji bazowych telefonii komórkowych dokonaną przez Sąd Rejonowy w R. w wyroku z dnia [...] r. [...], którym uznano, że reprezentujący Stowarzyszenie [...] jego Prezes Z. G. znieważył funkcjonariusza publicznego. W uzasadnieniu tego wyroku przyznano jednocześnie, iż WINB nie zna kolejności stosowania ustaw i umów międzynarodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a. ) Sąd nie był jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do twierdzeń organu odwoławczego wskazującego na związanie orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 481/07. Wyrokiem tym oddalona została skarga [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie WINB z dnia [...] r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki stacji bazowych telefonii komórkowej objętych wnioskiem Stowarzyszenia [...] Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne, a taki ma charakter przywołany wyrok, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. W wyroku tym Sąd ustalił, że przedmiotowe stacje bazowe zostały zainstalowane na wieży kościoła p.w. [...] w Z. w oparciu o zgłoszenia dokonane w trybie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanych zgłoszeń – Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) do których organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwów, ani nie nałożył obowiązku uzyskania pozwoleń na budowę. W sprawie legalności zrealizowanych robót budowlanych toczyły się następnie przed organami nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjne w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane, które zakończyły się umorzeniem postępowania (w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi brak było bliższych informacji dotyczących tych decyzji), a także toczyły się jeszcze inne postępowania. W oparciu o te ustalenia WSA uznał, że wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] r. uzupełniony pismem z dnia [...] r. należało potraktować jako żądanie wznowienia wskazanych postępowań legalizacyjnych. W pismach tych nie określono jednak precyzyjnie, na jakiej podstawie miałyby zostać uruchomione takie postępowania, a wskazane w nich okoliczności przewidziane przepisami art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. nie zostały dostatecznie udokumentowane. Ponadto WSA w Gliwicach stwierdził w analizowanym wyroku, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie było zgodne z postanowieniami § 7 ust. 1 Statutu Stowarzyszenia [...] stanowiącego, że jego celów należy "przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania". W wyroku tym Sąd wyraził jednocześnie wątpliwość, czy interes społeczny przemawiał za wszczęciem takiego postępowania z uwagi na traktowanie stacji bazowych telefonii komórkowej za inwestycje celu publicznego. Biorąc powyższe pod uwagę uznał wreszcie, że Stowarzyszenie domagając się wznowienia postępowań w sprawie legalności przedmiotowych stacji bazowych winno było przedłożyć dowody wskazujące na istniejące zagrożenia dla środowiska związane z pracą tych urządzeń, co pozwoliłoby na uznanie, że interes społeczny przemawiał za wszczęciem przedmiotowych postępowań. Biorąc powyższe pod uwagę, wbrew twierdzeniom WINB, należało zgodzić się ze stroną skarżącą, że jej poprzedni wniosek złożony w trybie art. 31 § 1 k.p.a. różnił się od wniosku złożonego w kontrolowanej sprawie. Wniosek ten został, bowiem uzupełniony dodatkowymi materiałami wskazującymi na potencjalną szkodliwość pól elektromagnetycznych emitowanych przez stacje bazowe telefonii komórkowej. W ocenie Sądu wniosek ten jednak nie tylko różnił się formą, jak wskazało Stowarzyszenie, czy argumentacja zawartą w jego uzasadnieniu, ale przede wszystkim treścią zgłoszonego żądania. W pierwszym wniosku Stowarzyszenie domagało się bowiem "podjęcia działań mających na celu wydanie nakazu rozbiórki nielegalnych stacji bazowych telefonii komórkowej (...) zlokalizowanych na dzwonnicy kościoła [...] w Z.". We wniosku rozstrzygniętym aktualnie kontrolowanymi postanowieniami Stowarzyszenie domagało się zaś "wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnych stacji bazowych telefonii komórkowej (...) zlokalizowanych na wieży (...)" tego kościoła. Za błędny, bądź co najmniej przedwczesny, należało tym samym uznać pogląd organu II instancji o naruszeniu postanowieniem PINB z dnia [...] r. powagi rzeczy osądzonej. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej bowiem tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Tymczasem w kontrolowanej sprawie nie zostało w ogóle ustalone wszczęcia jakiego rodzaju postępowania domagało się skarżące Stowarzyszenie we wniosku z [...] r. W poprzednio toczącym się postępowaniu w oparciu o argumentację zawartą w pismach Stowarzyszenia kierowanych do organu I instancji Sąd uznał, że domagało się ono wznowienia postępowań legalizacyjnych dotyczących budowy przedmiotowych stacji bazowych. W aktualnie kontrolowanej sprawie wiadomo tylko, że strona skarżąca w dalszym ciągu kwestionowała legalność realizacji stacji bazowych na wieży kościoła p.w. [...] nie wskazała jednak, w jakim trybie winno toczyć się postępowanie, czy postępowania, którego bądź których domagała się wszczęcia. W tej sytuacji obowiązkiem organu było skierowanie do wnioskodawcy w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. wezwania do usunięcia opisanego braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W wezwaniu tym organ winien stosownie do art. 9 k.p.a. poinformować Stowarzyszenie o wcześniejszych rozstrzygnięciach zapadłych w sprawie budowy przedmiotowych stacji bazowych. Z tych powodów należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 31 § 1 w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym postanowienie to nie mogło pozostać w obrocie prawnym i musiało zostać uchylone przez Sąd. Ponownie rozpatrując sprawę WINB wezwie Stowarzyszenie [...] o wskazanie, jakich działań w sprawie przedmiotowych stacji bazowych oczekuje ono od organów nadzoru budowlanego. W wezwaniu tym organ poinformuje także o wszystkich zapadłych wcześniej, a znanych mu rozstrzygnięciach dotyczących realizacji przedmiotowych stacji bazowych oraz o przepisach prawnych umożliwiających ich wzruszenie w trybach nadzwyczajnych. Następnie dopiero kierując się treścią udzielonych wyjaśnień organ ten rozpatrzy wniesione zażalenia od postanowienia PINB. Stronie skarżącej należy zwrócić zaś uwagę na zmiany wprowadzone w przepisach ustaw Prawo ochrony środowiska oraz Prawo budowlane ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227). W związku z tą ustawą stowarzyszenie winno rozważyć, czy w przedmiocie funkcjonowania przedmiotowych stacji bazowych nie powinny w pierwszym rzędzie wypowiedzieć się organy ochrony środowiska. Wobec powyższych ustaleń działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygniecie o niewykonalności uchylonego postanowienia, do czasu uprawomocnienia się wyroku, zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd zaś rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.